江西公共管理评论

关于作者

用户名：jxpa
笔名：jxpa
地区：江西-南昌
行业：其他

日历　年月日

日

一

二

三

四

五

六

快速登录

+ 用户名：
+ 密　码：

搜索

快速浏览

博客首页

图片博客

博客论坛

文章索引

信息网站

学术网站

同盟网页

访问统计：
文章个数:17
评论个数:9
留言条数:1

江西公共管理评论

《江西公共管理评论》系江西行政学院公共管理学教研部陈洪生博士公共政策与公共管理教学与研究的零壁垒表述平台。顾问：严强教授（南京大学）；总监：陈潭教授（中南大学）；主编：陈洪生教授。联系：chenhongshengcom@sina.com。

文章

陈洪生:政治制度文明的建设方略：历史传承、制度借鉴与创新

政治制度文明的建设方略：历史传承、制度借鉴与创新

陈洪生

[内容提要]政治制度是政治文明的核心概念，政治制度文明是政治文明的本质。因此，在社会主义政治文明建设中，政治制度文明的建设就显得尤为重要。本文即对政治制度文明建设方略作了着重分析。本文的观点是，依据政治制度合理性、适应性与合乎基本人性等建设理念，采取历史传承、借鉴、创新等多种路径，有助于政治制度文明建设方略的建构，从而实现社会主义政治文明的理想形态。

[关键词] 政治文明；政治制度；历史传承；借鉴；创新

党的十六大报告指出：“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。” 与此同时，修改后的《中国共产党章程》也载明：“中国共产党领导人民发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明。”在党的全国代表大会政治报告以及党章中作如是规定，是中共党史乃至国际共运史上的首例，可见其影响深远，意义重大。

一、引言

作为建设目标的政治文明概念的提出，引起了社会的巨大凡响。在各种报刊上对于政治文明的理解五花八门，归纳起来主要有三：一种观点将中国共产党的传统认知为政治文明，认为党的“民主集中制”的做法就已经是政治文明了，换句话说就是无须改革了。再一种观点是从积极改革的角度来加以解释的。按照这种解释，政治文明就是民主，就是法治。而第三种观点认为，政治文明建设的首次提出，这最起码说明了在过去的半个多世纪里，中国是严重缺乏或没有“政治文明”的，因而是最受欢迎的，而此时的政治文明成了一个筐，什么东西都可以往里装。综观这三种看法，“无须改革”的保守思想明显具有不合时宜性，而包治百病的政治文明观无疑将帽子戴得太大，倒是 “民主法治积极改革”观看似有几分合理性。的确，当前政界、学界实际上的政治文明大讨论，更多地倾向于第二种观点，他们普遍认为政治文明的提出比较有利于推动政治改革，政治文明的建设核心是制度建设，建设目标是民主与法治。

的确，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，关键在于制度建设。因而要着重加强制度建设。^[1]这是因为，1）政治文明内涵政治制度这一核心概念。比如《中国大百科全书•政治学卷》认为，政治文明是人们改造社会所获得的政治成果的总和，它一般表现为人们在一定的社会形态中关于民主、自由、平等、解放的实现程度。其内容包括国家政治制度、法律制度和民主制度等多方面，这三者构成政治文明的统一体，其中国家政治制度是政治文明的核心。^{[2][P504-505]}再如，有学者认为，政治文明是人类政治生活的进步状态，是一个由政治意识文明、政治制度文明和政治行为文明构成的完整体系。^[3]还有人干脆认为政治制度的进步即为政治文明。^[4]甚至有人因此将政治文明分别为狭义与广义。该观点认为，狭义的政治文明概念同制度文明概念是重合的，而广义则是指包括政治制度文明、政治思想文明和政治活动文明在内的涵义更加广泛的概念。^[5][P38]总之，就政治文明的涵义而言，尽管理论界认识不一，但不论是狭义还是广义，政治文明一般总要涵盖政治制度的内容，并视政治制度为其核心概念。制度文明是政治文明的本质。^[6] 2）政治文明是一个国家调动一切积极因素的源头动力，也是一个社会发展公正、公平的整体生态环境，政治文明所解决的问题，不是一个国家或组织一朝一夕的生存与发展，而是一种长期、可持续的整个国家、社会的生态资源。这就决定了它需要一系列“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”的制度的有力支撑。这里的“制度”就是指社会和国家的权力结构，权力秩序、权力运行机制，即政治制度。政治制度作为特定社会占统治地位的政治主体通过组织政权以实现其政治统治的原则和方式的总和，它的建立和巩固是一切政治活动和政治斗争的出发点和最终目的。^[7]所以说，政治制度是政治文明的核心和本质，政治体制是政治文明的结构形态，它们构成政治文明的主要内容。^[8] 3）由于政治制度上承价值，下规行为，因而它是政治文明最主要的载体和体现，是用来解决现实政治问题的工具与手段。从这个意义上说，政治文明就是指政治问题获得了制度的关照，出现了制度化解决的途径。^[9]由此可见政治制度及其建设在政治文明建设中所具有的实际意义与所处的核心地位。邓小平就曾精辟地指出：“我们过去所发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”^[10][P333]

问题是，什么样的政治制度才是合理的？政治制度又是如何建设的呢？

就第一个问题而言，我们认为，制度的合理性首先在于其高度的合法性，其次在于其适应性，最后是其建构必须符合人性。因此合理的政治制度安排大致可以从三个方面来考量：1）就其合法性而言，合法性表示人民对制度的普遍认同和接受，并因此赋予了制度在社会当中顺利推行的现实可能性。因此政治制度安排合理与否便要看该政治制度是否具有广泛的阶级基础，集中体现和维护什么人的利益；可否容纳、代表社会各方面的利益要求。2）就其适应性而言，制度一旦规定下来就具有一定的相对稳定性，但这并不表示该制度静止不变。实际上，制度总是因外部条件的变化而变动不居，否则，制度就要滑向保守的泥潭。政治制度的适应性表示，该政治制度要做到在时间与空间上分布恰如其分，就要随着条件的不断变化而不断适时地进行部分调适，乃至于整个制度的消亡。因而看政治制度是否合理就是要看它是否与其他社会制度体系的功能相适应；是否适应社会发展的需要；是否能根据社会发展的要求，进行及时有效的变革和调整。3）就其人性建构理念而言，政治制度建构最起码要立足于最一般意义上的政治人性概念之上。这是达成人的全面发展以及全面建设小康社会重要目标的最低限度要求。因此，政治制度建构到底依据何种建构理念是合理的政治制度必备要件之一。纵观人类文明史，合理的政治制度建构应该包括自由、平等、人权、民主、法治、权力制衡等多种基本理念，这也是人类政治文明的基本要求。

就第二个问题来说，在制度分析学家看来，制度建设是一个复杂难辨的过程，其涵盖的内容亦极为广阔。我们认为，剔除其他诸多影响因素不论，仅从政治制度建设路径而言，政治制度的建设一般不外乎三条路径：1）政治制度的历史传承；2）政治制度的借鉴以及3）政治制度的创新。本文的目的就是试图以上述三条政治制度建设路径为切入口，尽可能客观地展现政治制度文明乃至政治文明的建设方略。

二、制度文明建设方略之一：制度传承

世界政治文明史告诉我们，一个社会政治文明的每一次发展与进步都是该社会历史长期累积的结果。因而政治文明的研究应该置于一个社会的历史背景中去考察。政治文明的历史性质表明，除政治文明的阶级内容外，政治文明的有些形式和机制具有一定的继承性，具有自身内在的沿革和发展的规律。继承性意味着政治文明是人类文明历史发展的政治财富。这种政治发展的历史连续性有助于形成不同社会政治文明的特色。不仅如此，这种历史继承性又将进一步衍生出该特定社会政治文明不同于另一社会或民族政治文明的民族性。因而，不同的社会形态、不同的国家、不同的民族，由于历史继承性而具有不同类型的政治文明。

毋庸讳言，在同一条历史长河中，政治制度的历史传承不可避免。如在我国，封建时期的三省六部制的历史继承与演变、古代用人回避制度在当今时代的改造运用、监察制度的沿用至今，等等，都是制度历史传承的绝佳例子。

可见，有必要对政治制度的历史传承作进一步的分析。

首先，从其传承的内容上看，传承过程即是政治制度在历史长河中不断被取舍、不断被选择的过程，因而，在政治实践当中，由于政治深受社会、经济、文化等诸多因素的直接或间接影响，能够得以历史传承的政治制度一般总是被当时的实践证明具有一定的合理性与有用性。合理性，如上文所述，表现为该政治制度的合法性、适应性以及在某种程度上的人性。这应该说是制度历史传承的积极意义所在。而有用性则主要来源于政治统治主体的立场，因为政治文明具有阶级性，根本代表和体现统治阶级的利益如何维护、如何实现，这是政治文明的本质属性，而历史继承性只是政治文明的非本质属性，是要服从、服务于阶级性的。^[7]这就决定了这样一个不争的事实，即对统治阶级而言，有利于巩固其政权、能够维护其统治阶级利益的政治制度就理所当然地被历史传承下来了。

其次，从其传承的范围上看，因本文所谓的传承概念主要限于历史线性的研究视角，所以其传承的范围与此相应，也主要匡定在一个特定社会内政治制度的历史继承。在同一社会的同一社会形态，尤其是在同一个历史朝代中，政治制度传承现象发生的概率要大得多。但这并不排除因政治制度的世界开放性而带来的人类政治文明优秀成果的世界范围内的继承可能性。这实际上是个关于制度借鉴的问题，下文将作讨论。

再次，从其传承的方式上看，一个社会政治制度的历史继承性表示现存政治制度或是历史遗留或是历史翻新或是历史积淀。譬如，我国封建时代的三省制的确立即是一个典型的案例。从曹魏开始，相继出现了尚书、中书、门下三省，并且长期并存，但三省的具体职掌分工尚缺乏明确的规定；而到了隋代，基本确立了尚书、门下、内史三省的正副长官为宰相的三省制，但三省的具体分工和运行机制并未明确；只是到了唐代才真正确立了中书出令、门下封驳、尚书执行的既分工制约又合作共事的三省运行机制。^{[11][P121—122]}由此可知，三省制的确立，是政治制度历史传承与发展的一个结果，体现了制度传承过程当中的历史翻新与积淀的积极作用，表明了制度传承并非仅仅不折不扣地全盘遗传而来，而是在传承之中寓予着革新的一面。出于对政治统治主体的统治需要，制度传承或自觉或被动、或显性或隐性地进行。如三省制的历史确立实际上是统治者为君主集权而被动且隐性进行的，因为以往的尚书省既参与决策又主持政务，容易导致其长官擅权，而不利于君权专制，所以不得已而变通之。再如，我国当下正在推进的政治体制改革，在某种意义上说也是一种自觉而又显性的制度传承，因为这种改革是社会主义政治制度的自我完善与发展。

最后，从其传承的结果上看，政治制度的传承产生两种结果，一种是良性的，而另一种则为恶性。良性结果表示，政治制度的动态传承可以使政治制度在阶级内容不发生根本性质变的情况下更加完善、健全，经过适时调整，与其它社会制度体系的功能不断相适应，更好地实现所代表的社会成员的根本利益，使政治文明的量变不断适应自身发展的内在要求，适应由相关因素变化所产生的客观要求。^[7]而恶性后果则在于，如果不能动态地看待政治制度，尤其是不能正确地处理腐朽的政治制度，那么制度的历史传承很容易滋生政治保守思想。那些倾向于维护既存制度者与既得利益者会顽强地固守利己的政治阵地。历史是发展的，政治文明同样也处在动态发展之中。倘若不能用发展的眼光看待制度的历史传承问题，不能取其精华舍其糟粕，不能顺应历史发展方向，那么，可能的结果是，历史愈悠久，则传统包袱就愈沉重，发展的势头就愈减缓。美国是个反证。由于美国没有史前历史，其历史包袱轻，因而能在独立之后很快创立起一套理念全新的政治制度，并延续200多年而未变。其独立后所建构的政治制度的传承结果更多地显现出良性的一面。反而是这几个被世人公认为世界文明古国的国家因其沉重的历史负担而走了一条十分艰辛坎坷的现代文明发展之路。

三、制度文明建设方略之二：制度借鉴

国际间的制度借鉴是制度建设的一种常用方法。日本启蒙思想家福泽谕吉在其著作《文明论概略》中特别强调，日本要学习西方，实现文明开化，成为与西方列强并驾齐驱的现代强国。现在看来，这个同样受着儒家思想熏陶的国家已经实现了它的文明化，也达到了成为强国的目标。那么，中国的情形又如何呢？在中国，直到晚清时期，才有有识之士提出“师夷长技以制夷”、“中学为体，西学为用”，而后才有戊戌变法、洋务运动以及辛亥革命的兴起，乃至有马克思主义的传入。即使是在1949年建国以后50多年来，前30年基本上是借鉴了苏联模式来建设国家的，而后20多年，中国人民摆脱旧模式，引进资本主义的市场经济理念，建立了社会主义市场经济体制。这一切均表明，政治文明可以而且应当借鉴。

所谓“可以借鉴”是指，尽管政治文明具有鲜明的阶级性，并突出强调资本主义政治文明与社会主义政治文明的本质区别，但对于人类政治文明的有益成果，我们可以学习和借鉴。我们知道，作为人们改造社会所取得的包括政治意识、政治行为、政治制度等方面在内的政治成果，政治文明的每一个方面各自存在一系列先后相继的具体特征，共同构成政治文明进化的一个完整链条。就政治制度而言，人类社会就经历了一个从君主制到君主立宪制再到民主共和制这样一个完整的进化过程。将这一进化过程作一比较，孰优孰劣，不难判断。有了比较，有了是非评判，就可以有借鉴。因此有学者呼吁应确立不同政治制度的国家和地区的政治文明程度可以相互比较以及其政治文明可以相互借鉴的新思维。^[12]邓小平就曾指出：“社会主义要赢得与资本主义相比较的优劣，就必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果，吸收和借鉴当今世界各国包括资本主义发达国家的一切反映现代社会化生产精神的先进经营方式、管理方法。”^[13][P373]所谓人类社会的一切文明成果，当然也应包括政治文明成果。

所谓“应当借鉴”是指，基于我国国情与世界范围内政治文明借鉴现象普遍存在的现实考虑，在中国，政治文明借鉴更可取。

从我国国情上来考虑，有学者在考察了我国历史传统之后认为我国社会主义政治文明建设中国际借鉴应多于历史继承。该观点指出，我国政治文明建设“必须面向世界，主动汇入人类社会政治文明发展的时代潮流，并在其中发挥引领和推动作用”。^[14]事实上，在有些学者看来，对于中国这样具有上千年政治文明发展史的国家来说,作为现代政治文明的社会主义政治文明,不是中国传统政治文明发展的内生成果,而是外生的政治文明。^[15]

从世界范围内政治文明借鉴情况上来考虑，政治制度借鉴行为是国际间政治活动的普遍现象。有学者指出，“诸如人民主权、代议制、权力制约、法治、人权、责任政府等理念，不仅是西方近代政治文明的产物，也是当今世界不同政治体制共享的价值资源。近代以来，世界历史的一个普遍现象是人类文明的共享，制度间的相互借鉴已是各国政治发展的基本特征和趋势之一，现代民主和法治不断深入人心，这也应当成为我们政治文明建设的应有之义。”^[6]诚如所言，人类文明的共享、制度间的相互借鉴已是世界政治的一大普遍现象。譬如，世界191个国家，其政治制度类型却大同小异，门类不多，原因就在于存在着大量的制度借鉴与复制。有鉴于此，在我国，建设社会主义政治文明，不应当对人类文明视而不见，而应当要吸收人类一切政治文明的优秀成果。

然而，政治文明借鉴是有条件的，有所限制，因为制度借鉴与移植存在一个本土适应问题。在中国，社会主义政治文明建设一方面需要制度借鉴与移植，另一方面又要特别坚持从国情出发，要符合国情。党的十六大报告就特别指出了国情与借鉴两者的关系，“要坚持从我国国情出发，总结自己的实践经验，同时借鉴人类政治文明的有益成果，绝不照搬西方政治制度的模式。”

因此，制度借鉴要根据国情，或全盘拿来或有所取舍。如直选制，应当说，在一个社会当中，其直选范围越大，说明其民主化程度越高。但如果不考虑国情，而全盘拿来，则会导致选举失调症。在我国，对于选举制的借鉴也只限于人大代表的直接选举扩大到县区一级以及村民自治中村委会的直选，而世界政治发展“主流”之一的直选元首，其实现的条件就不够成熟。又如，西方议会制当中的“三读”程序就被我国《立法法》所吸纳，被规定为“三次审议”程序。再如，西方公务员宣誓就职制也已经为我国所采用，等等。可见，制度借鉴的方式无一定之规，但其拿来或取舍的衡量标准主要取决于在充分考虑本国国情之后外来政治制度对本国制度安排的有益性，按本文的说法，即是制度的合法性、适应性以及最基本的合乎人性。

四、制度文明建设方略之三：制度创新

人类政治文明总是一个动态发展的过程。这种动态性还表现在，政治文明的演进同时还是一个不断创新的过程。使人类政治文明一步步从奴隶社会、封建社会的君主制走向了资本主义社会和社会主义社会的民主制，从早期的城邦民主制经过近代民主制走到了今天的现代民主制，制度创新起着不可估量的作用。所以，应确立新的政治文明的创新思维模式。^[12]那么，如何进行制度创新呢？

首先，制度创新需要指导原则。党的十六大报告已经指出，“创新就要不断解放思想、实事求是、与时俱进。”依据这样的创新原则，中国的政治文明建设既要符合现实国情的要求，但又不能完全满足于国情，而是要适当突破狭隘的国情观念，与时俱进，其政治制度创新力度与速度可以适当高于国情发展速度。也就是说，中国的制度文明建设要高于现实，超前思考，前瞻性地提出制度创新的理论框架，甚至可以尽早付诸实施。美国独立之后政治制度的建立是超越国情的一个例证。“为了保护美国的共和制，必须使各方面的制度适应国家的物质和知识条件，但更需要的是保持孟德斯鸠所说的那种‘品德’（即分权制衡——笔者注）。”^[16][P23]换言之，制度“品德”优先于国情。

其次，制度创新需要创新理念，如民主、法治与制衡等。奥斯特罗姆分析道，美国复合共和制就是美国共和制缔造者们“深思熟虑”的结果，是严格按照十三条定理来设计的。^[17][P72-78]尽管美国制度设计定理不见得具有普适性，但其中所包含的民主、法治精神与权力制衡思想却可以为我们所大力学习。应该看到，中国正缺乏这种制度建设理念。邓小平曾指出:“我们这个国家有几千年封建社会的历史,缺乏社会主义的民主和社会主义的法制。现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。”^[10][P348]有鉴于此，我们党一贯重视民主法治建设。“发展社会主义民主政治”是改革开放以来党的一贯政策，而党的十三大正式确立“建设一个富强、民主、文明的社会主义现代化国家”是我们的奋斗目标，此后，十五大又提出要“建设社会主义法治国家”。在学术界，民主法治建设的呼声不绝于耳，基本一致的看法是，民主化法治化建设主要诉求于制度建设。至于分权制衡，在有些学者眼里，已经被提高到“政治制度文明之魂”的至高地位。^[18]

再次，制度创新需要选择。就选择而言，制度创新的选择过程实质上就是政治博弈过程。换言之，制度创新结果即是政治博弈结果，是各种政治的、经济的力量讨价还价的结果。实际上，有许多人将制度视作博弈规则。比如，有人定义说，制度是关于博弈如何进行的共有信念的一个自我维系系统。^[19][P28]那么，政治博弈的驱动力从何而来？我们认为，博弈力量主要来自于经济的发展。马克思主义认为，经济是政治的基础，政治是经济的集中表现。五个社会形态的历史发展动力，主要来源于生产力与生产关系两者关系、经济基础与上层建筑两者关系之间相互矛盾、交互作用。经济发展带来了政治进步。每一个社会形态的更迭，意味着一个崭新的政治制度的确立，因而标志着一个更高级政治文明的到来。举例来说，资本主义政治文明的建立是因为有资产阶级革命，而资产阶级的发展壮大得益于经济发展。经济发展、阶级壮大给予了资产阶级与封建地主阶级政治较量的勇气与力量，从而赢得了资产阶级革命的伟大胜利，迎来了比封建主义政治文明更高级的资产阶级政治文明的到来。

最后，制度创新需要政治机构的理性安排。政治机构是政治文明的物质表现。政治机构的合理设置，在某种意义上说就是一种制度创新。就经验而论，我国近年来政治发展中所遇到的一个关键问题就是机构安排的不合理问题，机构重叠、职能交叉、责任不明是我国由来已久的老问题。^[9]因而政治机构的合理安排，便成了社会主义政治文明建设的应有之义。那么，如何进行政治机构的理性安排呢？我们认为，在民主、法治、制衡等制度建设理念的框架内，确立宪法的至高地位，按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，并理顺中央与地方的关系。

五、结束语

综上所述，社会主义政治文明建设命题的提出，为新时期我国政治发展投入了更多的关怀与热情。由于政治制度在政治文明之中的核心地位，着重加强制度建设便成了政治文明建设之中的应有之义。这是理论界所达成的一致认识。

问题的症结在于，如何推进制度文明建设。本文的观点是，依据制度建设理念，采取历史传承、借鉴、创新等多种路径与建设方略，建立健全各项政治制度，从而实现社会主义政治文明的理想形态。正如有人所言，“社会主义政治文明唯有积极继承，或不断地吸收人类政治文明的一切有价值且适合于社会主义的成果，才能为提升现代政治文明创造最大的可能，才能处于人类政治文明发展的更高阶段。”^[20]那么，制度历史传承、借鉴与创新这三种建设方略，孰轻孰重？总观中国政治文明发展史，中国政治文明从低级向高级一步步的提升，既强调了传统的力量，也注人了新的创新力量，同时也未忽略外来力量。三者兼而有之的制度建设方略，过去是、现在是、将来会继续是政治文明建设的基本思路。

参考文献：

[1] 社会主义政治文明[N].人民日报, 2002-12-5.

[2] 中国大百科全书·政治学卷[M].北京：中国大百科全书出版社，1992.

[3] 虞崇胜.政治文明概念辨析[J].理论前沿，2002，（4）.

[4] 张永强.论社会主义政治文明及其与社会主义精神文明的关系[J].青海社会科学，1997，(5).

[5] 刘李胜.制度文明论[M].北京：中共中央党校出版社，1998.

[6] 胡伟.政治文明：意义、范畴和本质——兼论我国社会主义政治文明建设.中国政治学网，2003-5-16 。

[7] 郑慧.政治文明：涵义、特征与战略目标[J].政治学研究，2002，（3）.

[8] 严昭柱.社会主义政治文明的提出及意义[J].政治学研究，2002，(4).

[9] 程竹汝. 社会主义政治文明建设策略，中国政治学网，2003-5-20.

[10] 邓小平文选(第2卷)[M]. 北京：人民出版社，1983.

[11] 韦庆远，王德宝.中国政治制度史[M].北京：高等教育出版社，1992.

[12] 韩强.树立政治文明新思维.中国政治学网，2003-5-16.

[13] 邓小平文选(第3卷)[M].北京：人民出版社，1993.

[14] 章传家. 如何真正融入人类社会政治文明的共同大道？.中国政治学网， 2003-6-26.

[15] 林尚立.社会主义政治文明的历史方位与现实取向.中国政治学网， 2003-5-16.

[16] [意]萨尔沃·马斯泰罗内.欧洲民主史[M].北京：社会科学文献出版社，1998.

[17] [美]文特森·奥斯特罗姆.复合共和制的政治理论[M].上海：上海三联出版社，1999.

[18] 虞崇胜.论政治文明的内在灵魂[J].政治学(中国人民大学复印报刊资料)，2002，（5）.

[19] [日]青木昌彦.比较制度分析[M].上海：上海远东出版社，2001.

[20] 林喆.文明、制度文明与政治文明----也谈社会主义政治文明的本质及内涵[J].理论前沿，2002，（22）.

该文原载于《江西社会科学》2004年第10期.

- 作者： jxpa 2006年01月30日, 星期一 21:41　回复（5） |　引用（0）加入博采

陈洪生:政治市场：一个作为概念与研究方法的政治术语

政治市场：一个作为概念与研究方法的政治术语

陈洪生

[内容提要] 从公共选择理论有关经典论述出发，我们推导出作为概念乃至研究方法的政治市场这个时新的政治术语，为多视角观察政治生活和进一步分析政治系统提供了一种全新的概念与方法。

[关键词] 公共选择理论政治市场概念研究方法布坎南

政治市场这一概念脱胎于公共选择理论，这一点已明显地散见于公共选择理论学派理论家们的观点之中。遗憾的是，直到今天，也就是公共选择理论盛行于西方四、五十年以后，国内的学者们才在汹涌的市场经济大潮的冲击下，小心翼翼地转述和论证公共选择的有关理论。

经济有市场，政治也有市场。要接受这样的观点已非易事，更何况要证明它呢？要理解政治市场，首先要理解公共选择理论。

一般认为，现代公共选择理论发端于五十年代邓肯ž布莱克首创公共选择研究方法，逐渐成型于六十年代，发展壮大自七十年代至今。尽管该理论最初由一批经济学者创立，但其研究所涉猎的问题，却是传统上属于政治学领域的问题，如国家理论、选举规则、选民行为、党派政治、官僚体制等等^（1）[1]。在诞生之后的短短的二三十年间，公共选择理论迅速发展成为一个引人注目的、横跨政治学与经济学两大学科的重要分支学科。在该理论的创立与发展过程中有重要建树的当数布坎南。他因其这一研究工作填补了传统的经济学中的一个空白即一种独立的政治决策论而成为1986年诺贝尔经济学奖的得主。公共选择理论之所以能赢得世界性的声誉，跻身于政治学与经济学主流学派之列，是因为它“用一套全新的概念取代了以往旧的学说，使我们可以通过一扇不同的窗户观察我们世界的某些部分，特别是我们的政治世界”^（2）[11]。这里所谓的“全新概念”，一言以蔽之，就是经济学方法在政治学研究中的运用。这也是公共选择理论区别于以往传统政治学理论的最大特色所在。

布坎南有关公共选择理论的经典定义是，公共选择理论就是，“政治的经济学理论”(the economic theory of politics)或“新政治经济学”。用布坎南的话说，“公共选择是一种对政治的看法，它是在把经济学家的工具和方法扩大应用于集体的或非市场的决策的过程中产生的”。^（3）[29]它是“一种对政治过程的不同的观察方法”。^（3）[33]在系统总结该理论方面卓有成就的丹尼斯ž缪勒进一步肯定道，“公共选择可以被定义为对非市场决策的经济研究，或者简单地说是经济学在政治学中的应用（the application of economics to political science）”。^（1）[1]具体而言，公共选择理论的特色主要表现在两个方面，即布坎南“关于公共选择观点中两个独立的性质截然不同的方面或要素”。^（3）[30]

第一个方面是被概括为交易经济学（Catallactics）的经济学方法。布坎南认为，“通过交易经济学方法的或多或少的自然延伸，经济学家们可以根据交易范例来观察政治和政治过程”。^（3）[31]这显然是一个关于公共选择理论的根本方法论问题。“公共选择理论总的来说，不过是经济分析工具在政治领域的应用和延伸”。^（3）[22]用缪勒直截了当的话说：“公共选择的方法却是经济学的方法”。^（1）[1]公共选择理论用经济学的市场概念，直接隐喻政治领域：经济学的一个重要发现是，完全自私的，个人利益最大化的个人，可在自愿交换的过程中共同获利。因此，在一个典型的市场交换中，买者与卖者将不断讨价还价，直到双方都能获得最大利益或者说都不再能够从交易中获益即达到帕累托最优为止。公共选择理论学者进一步发展了十九世纪欧洲公共财政学派有关“政治是复杂的交换”，“政府是公民交换的补偿过程”等观点。他们以普遍的市场概念隐喻政治活动，从交换互惠视角观察政治现象，将政治领域看作由个人利益最大化的选民和政治家组成的市场，其实质在于通过交换实现双方利益的满足。

公共选择理论认为，在“政治市场”上，国家（政府）与公民之间的关系实质类似于经济市场上最常见的委托——代理关系，政府作为公民利益的总代理，须以公民利益的实现为其根本宗旨。同时，选民和政治家，政治家与官僚之间的关系，就相当于经济市场上消费者与生产者之间的关系，选民通过投票表明对候选人及其政策的偏好，从而满足个人的经济和政治政策；政治家和官僚则通过制定和执行政府政策，来争取选票，以实现个人对金钱、权利和名誉地位的野心。政治市场上决定人们之间相互交换关系得以成立的根本因素，与经济市场一样，都是个人的自我利益。在政治市场上，选票相当于市场上的货币，选民在投票站填写选票行为，与顾客在市场上购物行为相同，顾客购买实物商品，选民购买于己有利的政策。政治家通过提供一定的政策，满足选民的意愿，从而赢得选票，争取选举胜利的努力，与企业提高产品质量、扩大生产、追求高额利润的成本，本质完全相同。这些观点与詹姆斯ž威尔逊的看法如出一辙。威尔逊曾表示：市场里流通的是财富，是不均匀分配的财富，可政治领域的通货却是选票，是平均分配的选票。经济市场中分配物品和劳务的原则是购买意愿；而政治市场中分配这些东西依靠的则是法律和权势。正如经济市场上存在利润最大化的企业家一样，政治市场上，也存在类似的选票最大化的政治家。二者都是理性经济人，一切行为都不过是为了追求个人利益而已。

布坎南提到的第二个要素或第二个方面则是“人所周知的经济人的行为假设”了。按照这种假设，个人是根据他们所受到的约束，为追求效用的极大化而行动的。公共选择理论直接将经济学的理性经济人假设，作为其全部理论的基础和出发点。

现实世界中，我们所观察到的是人们的行为结果，要想有效地分析人类行为，特别是能够对未来的个体行动作出正确的预测，就必须对人类行为动机有一基本认识，这一认识就构成理论研究的前提假设，它是一切研究和分析的出发点。所以说，任何理论都是从假设开始的。

理性经济人假设并非公共选择理论学派理论家们的创造，而是“古典经济学家的贡献”，在公共选择理论诞生前几百年，它早已成为经济学研究的基本假设。亚当ž斯密明确写道：每个人都在力图应用他的资本，来使其产品能得到最大的价值。一般地说，他并不企图增进公共福利，也不知道他所增进的公共福利为多少。他所追求的仅仅是他个人的安乐，仅仅是他个人的利益。在这样做时，有一只看不见的手引导他去促进一种目标，而这种目标决不是他所追求的东西。由于追逐他自己的利益，他经常促进了社会利益，其效果要比他真正想促进社会利益时所得到的效果为大。^（4）[27]这就是理性经济人假设的真谛所在。难怪布坎南有此评价：“他们（指古典经济学家——笔者按）的最大发现是，追求私利的个人行为，在既定的合适法律和制度结构下，会无意中造成有利于‘全社会’利益的结果。”^（3）[36]继十八世纪先人之后，经济学家和经济学一直依靠这种经济人假设来分析以各种方式参与市场的人们的行为，并由此分析各市场制度本身的作用，而当经济学家们一旦将注意力转向政治领域，他们把公共选择者构造为效用极大化者亦在情理之中。换言之，人们的政治行为被认为与其他方面（如经济）行为一样追求私利。缪勒就曾表示，“像经济学一样，公共选择的基本行为假定是：人是一个自私的、理性的、效用最大化者。”^（12）[1]

因此，当我们简要回顾公共选择理论的时候，我们实际上在从事定义政治市场的工作。政治市场是公共选择理论抽象出来的一个概念，也是研究政治生活的一种全新方法。

可见，从公共选择理论中抽象出来的一般意义上的政治市场具有与公共选择理论相似的同构性意义。布坎南就曾明确表示：“在最基本的理想中，政治是一个完全类似于市场的复杂的交易过程”。^（3）[129]

国内研究政治市场的学者受布坎南等人的启发，大同小异地把政治市场定义为一种供求关系。一个较为流行的定义是，政治市场是政治主体（选民、政府及其官员）围绕着公共物品的供给与需求而形成的关系体系。^（5）[126]另一个定义却表示，政治市场是指人们参与政治活动时，与其他政治个体和组织发生关系的场所。^（6）[50]这两个定义都认为，选民是公共物品的需求者，政府及其官员是公共物品的供给者。市场交易是以选民的选票为媒介，经由一定的公共选择程序以实现政治市场中各政治行为主体的各种利益需求。换言之，所谓政治市场，是政治行为主体之间互动的场所，是政治主体借助于公共选择手段与程序对公共物品、政治职位等标的的决定过程。它反映了政治主体一种复杂的供求交易关系。

这样的定义有助于我们很好理解政治市场与经济市场的类似性。这种类似性主要表现在两个方面：一是把经济学家的效用极大化结构延伸到在政治市场中起作用的人的行为中去；二是作为复杂交易的政治的理想的概念化。布坎南认为，“在概念化中，政治过程类似于市场过程”。^（3）[125]在这两个过程中，人们不管他们是谁，都通过进入社会相互发生作用，寻求促进他们自己的目标。尽管在现实生活中人的行为并不总是单一地追求自利目标，而是具有多样性，即在某些方面可能是个利己主义者，而在其他方面却可能成了一个利他主义者或者两者的结合，但人的这种多样性不影响人在本性上的经济理性的属性。

把政治过程解释为市场的概念化是一种典型的立宪主义----契约论观点。我们知道，市场是一个人们彼此相互作用，不管他们是谁都一样追逐自己目标的制度过程。18世纪哲学家们的伟大发现是，在正确设计的法律和制度约束内，市场中追求个人利益的个人行为产生出一种自然秩序，一种不能为任何人所选择的配置----分配结果模型，这种秩序反映了市场参与人的评价的极大化。如果没有保证契约得以实施的程序的适当的法律和制度，市场将不会产生一种价值极大化意义上的“有效率”的自然秩序。霍布斯哲学中的无政府状态的自然秩序，不会使个人评价极大化，反而会使它接近极小化。这里的要点是，任何社会相互作用中的个人行为，总是在一种处于方向不同的两个以上动机拉力之间的紧张状态中产生的：一方面，是对狭隘的短期的个人利益的追求；另一方面，是对明智的长期的个人利益的追求，而这第二种行为被描绘为包含了对相互作用过程中其他人的平等权利的尊重。这就是说，在任何贸易或交易中，个人参与者总有一种要掩饰、隐瞒、欺骗和违约的追求私利的动机。法律、习俗、传统、道德戒律----所有这一切都是被设计来或涉及到对这种短期追求私利行为进行约束或控制的。唯有这些制度约束运行有效，从市场过程中出现的自然秩序才能使不同的个人评价达到极大化。

把有关市场的立宪主义----契约论观点移植于政治领域，无疑是正确的。如果从政治的复杂交易过程中出现的秩序，能够被描述为体现了使不同来源的个人评价获得极大化的趋向，那么政治的复杂交易过程便要求有一套制度约束和道德约束，这套约束不是人们很熟悉的，但在本质上却非常类似市场交易过程所要求的约束。布坎南明确指出，如果要将政治正确地构造为类似于在理想的市场中发生的那种复杂交易，某种政治契约的确是一个必要前提条件。^{（3）[125-131]}遗憾的是，迄今为止，政治市场的这种立宪构想还依然停留在字面意义上。从观察到的现实政治中，政治中的行为还没有规定明确的约束以保证个人评价均获得极大化以及保证从交易中出现共同利益。

由此可知，构建一个能够付诸应用的政治市场，应具备两个基本前提条件：一是市场观念必须深入民心。它能够使人们相信并接受这样的观点：市场选择并不是任意的，它对人剥削人的潜在可能性是有严格限制的，市场是倾向于从政治控制中使人们的自由极大化的，始终作为人们的基本价值观念的自由在允许市场发挥主要作用的社会制度里是受到最好的保护的。^（3）[10]二是无论是在理论上抑或是在实践中，构造一个契约过程必须是可行的。这不仅要有一个完全意义上而非感情色彩上的民主观念作为支撑，而且，一套保证契约得以实现的制度与道德规范的建立也是必需的。

简要之，在这样的政治市场中，一方面要充分维护作为理性经济人追求自身利益极大化的自由，努力使个人自身目标得以高度体现；另一方面又要规定使这个政治市场运转高效、行为规范的政治要素。

注释：

[1]丹尼斯ž缪勒.公共选择[M].上海:三联书店上海分店,1993.

[2] Buchanan, James (1972/1984).The Theory of Public Choice[M]. Ann Arbor:The University of Michigan Press.

[3] 詹姆斯ž布坎南.自由、市场与国家[M].上海:上海三联书店,1989.

[4]亚当ž斯密.国民财富的性质和原因的研究（下卷）[M].北京:商务印书馆,1997.

[5]李程伟.政治与市场：横断科学视角的思考[J].兰州大学学报ž社科版,1997(3).

[6]倪星,何晟.公共选择理论的政治学含义[J].探索,1997(4).

该文原载于《江西行政学院学报》2005年第2期.

- 作者： jxpa 2006年01月30日, 星期一 21:39　回复（0） |　引用（0）加入博采

陈洪生:政府效率：现状、评估与提升

政府效率：现状、评估与提升

陈洪生

[内容提要]就我国政府效率而言，现状不容乐观，究其成因，既有观念上的问题，更有体制上的问题。政府效率既指涉政府的经济效率，同时又涵盖政府的道德效率。因此在政府效率评估当中，我们既要注重经济发展指标，更要重视社会进步与人的全面发展。而效率评估理念对政府追求效率具有重要的指导意义，因而在如何提高政府效率方面，政府同样要依从经济效率与道德效率相结合的理念。具体而言，提升政府效率的路径是多方面的，本文则主要依据1）转变政府职能，建立企业化政府；2）推进政府改革，降低政府成本；3）依法行政，规范政府行为等几个重要量纲来加以考量。

[关键词]政府效率效率评估效率提升

十九世纪后期脱胎于政治学的行政学一经诞生，就宣称提高政府效率是政府的终极目标。行政学创始人威尔逊在其名作《行政学之研究》(1887)中开宗明义地提出，“行政学研究的目的在于……政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作”^[1][P1]。在当时，作出这样的结论有其历史的必然，因为行政管理理论正产生于科学管理时代，而科学管理时代是传播与盛行效率主义的时代。^{[2][P138-303]}管理学家邓肯就曾表示:“如果说人们把一个词与管理联系得最为紧密的话,那么这个词就是效率。事实上,科学管理运动……可以称为效率运动。……正是人们对效益的渴望导致了近代管理思想的诞生。”^[3][P27]迄今为止，政府效率仍然是行政学研究关注的焦点以及政府管理追求的最终目标。哈罗德·孔茨在《管理学》（1988）一书中明确指出：“提高行政效率是行政管理的最终目标”。^[4][P58]

那么，什么是政府效率？20世纪40年代，西方学界中，围绕着政府效率概念的争论，大致上可以分为两类。一类强调政府活动的“量”的要求，认为“投入—产出”是衡量效率的核心尺度，如传统学派和计量学派的观点；另一类侧重于政府活动的“质”的要求，认为政府活动要符合一定的价值标准，强调要从外部来认识和评价政府活动，如行为学派、决策学派、系统学派和法律学派的观点即如此。^[5] 可见，效率是一个结果导向的概念，可是两种截然不同的观点所持有的对“量”或对“质”的单向偏重，均显露了各自的弊端，一个强调政府管理的经济效率，即“用最小的成本达到既定的目标或者成本既定时产出最大”^[6][P178]；而另一种则着重在道德效率，即“用正确的手段实现正确的目标”，因而都是不全面的。在我国，政府效率的概念大多强调数量与质量的统一、价值和功效的统一^{[7][P365-366]}。如《中国大百科全书·政治学卷》给“行政效率”（在此与政府效率同义）所下的定义是：“在一定时间、空间内行政活动付出的代价与取得的成果之间的比率”，并且，“判断行政效率的高低是很复杂的，不限于计量人、财、物等的投入和产出的比率，还包括对社会效益的评估”。^[8]可见，

政府效率的定义中,实际包含两个内容：一是政府成本与政府收益的比率，即政府的支付（直接的社会性支付和直接的政府自身耗费如政府管理中人力、财力、物力各种要素资源的消耗）与政府的产出（政府提供的“产品”如有形收益与无形收益）之比。这里指涉的是政府效率中的经济效率问题；二是目的与手段的正当性与否，即政府效率中的道德效率问题。它强调社会效益结果正当性的价值取向。因而，所谓政府高效，即是政府管理“用最低的成本获得最大的收益”（经济效率）与 “用正确的手段实现正确的目标”（道德效率）的有机结合。

一、我国政府效率的现状与成因

下面是1997年至2002年瑞士洛桑的国际管理开发研究院（IMD）《洛桑报告》关于49个国家和地区的国际竞争力评比中中国的排序情况表。

1997-2002年中国国际竞争力排名变动状况表（N=49）

年份

1997

1998

1999

2000

2001

2002

经济表现

政府效率

企业效率

基础设施

综合排名

表中显示，在49个参评国家与地区中，我国的政府效率从1997年至2002年的5年间，总体排名情况呈现出逐年后移现象，即由1997年的第14名，滑落到1998年的19名，后移5位，而1999年则犹如跌入低谷，排名31，比上一年后移了12位，此后的2000年与2001年仍然继续下滑，分别排名31与35，只是到了2002年，政府效率有了一丝转机，比上一年前移5位，但总体排名仍然靠后，政府效率状况依然形势严重，不容乐观。

那么，我国政府效率低下主要表现在哪些方面呢？我们认为，效率低下主要表现为：1）公共物品数量少,比值低;2）公共物品与公共服务质量差;3）周转速度慢;程序过于繁琐,手续过于复杂;4）工作拖拉;5）投入多,产出少,比率低甚至呈负数;6）时间消耗多，等等。而究其原因，可归结为如下几点：

1、公共物品的生产具有非竞争性

政府垄断公共物品的生产,容易产生两个后果：一是公共物品无产权约束；二是公共服务社会化程度过低,社会化效率补充不足。这样的后果致使政府缺乏外部竞争的压力, 从而使政府缺乏降低服务成本的激励机制,失去改善行政管理、提高行政效率的内在动力。政府势必提供的是低质、价高的服务。

2、政府成本过大

长期以来所形成的“全能政府”、“无限制政府”的管理模式使我国政府机构庞大，人浮于事，再加上政府成本与收入的分离以及政府效率的难以量化,容易引发政府成本增加和资源浪费。政府缺乏降低成本的内在压力,普遍存在预算规模最大化倾向。

3、组织结构不合理

我国存在行政管理机构庞大、层次多、横向职能交叉多、职责不清等问题,造成部门之间制约有余、配合不足和效率低下。目前,世界上约200个国家中,8个微型小国只设中央一级政府,有25个国家设立中央和地方两级政府,67个国家设立三级政府,如美国这样的大国是以三级制政府为主。而我国目前设立的是五级制政府:国务院—省(市)—地(市)—县(市)—乡(镇),加上每级政府内部再设置3—4个层次,如此多的层次往往导致机构臃肿,行政效率低下。^[9]

4.政府理念错位

政府理念错位主要表现在以下三方面：1）政府信念与信仰失落,致使一些政府工作人员奉行实用主义、理想重心下移,“不给好处不办事,给了好处乱办事”；2）以民为本的公仆意识淡化,导致官僚主义、享乐主义、小团体主义、形式主义泛滥,降低了政府的服务水平和质量；3）求真务实的政府作风淡化,说假话大话,虚报瞒报,欺上瞒下。^[10]

5、政府效率与政府自利性的矛盾

政府自利性以及政府领导任期制及地区性容易导致政府管理效率具有难以克服的矛盾，即人民利益与政府自身利益、国家利益与公职人员利益、近期效率与发展效率、局部效率与整体效率的矛盾，容易产生诸如只关心任期内事情、地方保护主义等不良现象。

6、政府腐败行为

难以遏制的腐败行为严重损害政府效率。公职人员的行政权力具有对有价值的公共稀缺资源进行权威性分配的功能,因而易诱发腐败。而腐败官员往往将延宕政策执行、拖延办事时间等低效率方式作为敲诈勒索的基本手段。

7、监督不力

行政监督不力影响了行政管理的整体效能。主要在于:行政法规法制不健全致使行政的随机性和行政监督的无法可依;行政管理透明度不高,不利监督；外部监督,尤其是舆论和人民群众的监督未能很好发挥作用。

二、我国政府效率评估的现状与展望

无庸置疑，政府效率评估的缺陷也应该被视作是政府效率低下的一个成因。在我国，目前政府效率评估呈现出评估内容不成体系且过分注重经济指标的显著特征。^{[11][P106-115]}作为主要表现为成本收益计算的政府效率，其较为全面的评估指标究竟有哪些呢？我们先来看一个例子。下面是江西省某县2003年度乡镇目标管理考评内容。

考评内容由12个部分构成（考评标准分为100分）：1）招商引资（20分）；2）财税工作（18分）；3）项目进区和非国有制经济（24分）；4）城建工作（6分）；5）农业工作（6分）；6）计生工作（7分）；7）公路建设（6分）；8）劳务输出（3分）；9）社会稳定（7分）；10）殡葬改革（3分）；11）加分项目：招商引资、项目进区、地方财政收入和争取无偿资金，实行加分制。其中招商引资、项目进区加分分别不超过10分，地方财政收入加分不超过5分，争取无偿资金不超过6分。12）扣分项目：信访工作、公共安全工作，实行倒扣分制，从总分中倒扣不封底。

根据以上考评内容，我们至少可以结论出两点：一是该考评内容不全面，最显眼的是，它缺失了教育指标；二是特别强调经济指标，如招商引资、财税收入等。效率评估指标的不全面容易导致政府工作的片面性，轻视甚至根本就不从事某一不应忽视的工作；而过分注重经济评估指标则带来了如下几个不良后果：1）重视工作过程与投入，却忽视结果和产出。如政府行为短期化，好大喜功，追求表面政绩，大搞形象工程。2）不择手段完成指标，造成“数字出官”、“官出数字”等现象，在统计数据上弄虚作假。3）盲目追求快速度，既达不到预期发展速度，又大量浪费资源，加剧经济运行的波动。如盲目投资，搞重复建设。^{[11][P109-115]}

诚然，经济指标如经济发展速度和财税收入是政府效率评估的主要指标之一，既不能过分强调，更不是唯一指标。因为：1）它们能够反映的只是经济活动的整体规模大小和扩张速度，而不能反映经济活动的质量，不能反映经济发展效率的高低和效益的好坏。2）它们只能反映本期和过去的生产情况，不能说明未来发展的潜力。政府只要加大投入，经济增长速度和财政收入在短期内就可以明显提高，但往往经济不具有持续发展的潜力。3）更何况，就经济运行的规律而言，波浪式前进是最正常不过的现象。世界上任何一个国家，它们的发展速度，有升也有降，不可能一条直线往上爬。^[11][P132]

党和政府已经意识到只考核经济指标是不够的。我国“十五”规划表明，“在国民经济和社会发展主要目标中，共有23项数字指标，其中经济发展指标占了3项，社会发展指标有20项，占87％。因此，‘十五’计划不是‘投资计划’或‘增长计划’，而是一个真正的社会发展计划。”^[12]十六大提出的“全面建设小康社会”的奋斗目标就包括四个方面的内容：1）经济指标，如GDP指标；2）政治指标，民主法制指标；3）人的全面发展指标；4）可持续发展指标等。而十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决议》进一步指出：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”地方政府在中央的带动下，也已经开始改革创新政府效率评估指标。比如，安徽省2001年调整对市地县的目标管理考核办法，在注重经济运行质量考核的同时，增设了财政供给人员工资发放率、企业离退休人员养老金社会化发放率、下岗职工基本生活保障覆盖面、城市居民最低生活保障覆盖面等考核指标。^[13][在北京市，该市2001年制定的新的现代化指标体系中，一些突出反映市民生活满意程度和舒适程度的指标被纳入衡量的范畴，如人均居住面积、水和空气质量、人均占有绿地面积等。^[14]

可见，政府效率不能一味追求经济发展指标，而应该更加关注社会的全面进步和人的全面发展。关于此问题，江西省省委书记孟建柱在2003年省委十一届四次全体会议上的讲话中作了非常明确地说明。他说：“我们既要以经济建设为中心，加快经济的发展，又要更加关注社会的全面进步和人的全面发展。随着人类社会文明程度的提高，现在国际上衡量一个国家、一个地区的发展水平，已经不再用单一的经济指标，而是越来越突出社会、人文发展的指数。GDP是衡量经济发展水平的重要指标，但我们必须明白，GDP能说明什么、不能说明什么，进而明确GDP的增长不是我们追求的唯一目标。……从这个（SARS）事件当中，我们深刻地认识到，发展不仅是经济的发展，更不仅是GDP的增长，而必须是经济与社会的协调发展。只有协调发展，才是真正美好的事业，才是人类真正的幸福。因此，在加快经济发展的同时，我们要高度重视教育、文化、科技、卫生、体育等社会事业的发展，高度重视精神文明、政治文明的建设。”

所以，为建立一套科学的全面的政府效率评估体系，我们应该一改以往片面强调经济指标的做法，更新观念，树立正确的政绩观。为此，我们首先要实现从“效率优位”到“质量优位”（或称“满意优位” ）的转变^[15]。这可以说是指导思想上的转变，它体现了浓厚的人本精神。那么，在顾客满意原则下的政府效率评估，其内容应该包含哪些指标呢？我们简要地归结为如下几个主要指标：1）必要的经济增长指标；2）经济规划和建设的水平和质量；3）公共基础设施的完善程度；4）环境绿化、美化的程度；5）科技文化、教育和社会公用事业的发达程度；6）公民文明素质；7）国家或地区现代化水平，等等。

三、我国政府效率的提升

正如上文所述，提高政府效率是政府管理的最终目标。那么，如何提高政府效率却依然是一个难解之题。下文将主要从宏观层面对此作一探讨。

1、转变政府职能，建立企业化政府

企业化政府是目前西方流行的新公共管理运动中的一个时髦的关键词。所谓企业化政府，就是用企业精神改造政府行为。从最狭义看，它是指政府在履行政府职能、提供公共服务的过程中，要最有效地利用资源。其基本特征表现为：1）重视成本效益关系；2）强调顾客导向；3）强调市场机制，重视选择和竞争；4）突出创新与改革。

要实现企业化政府，一要革新服务理念。应从为领导、上级服务转变为为“顾客”服务；政府职能应从管理型向服务型转变，正如十六大报告所指出的那样，政府管理责权仅限于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。二要实现公共部门的非垄断化。非垄断化着眼于公共部门与市场和社会的关系,力图通过公共机构与外部组织的竞争来提高效率和服务质量。具体形式有建立新的竞争实体、经营范围分割、控股比例限制、开放基础设施、价格控制、标尺竞争、经营分散化、市场检验以及对权力的限制，如限制政府部门的管制、审批权力,从制度上减少官员寻租和损害顾客的机会;限制官员的自由裁量权,强调义务和权力的统一。新西兰前财政部长罗杰·道格拉斯在探讨如何提高航空服务效率和质量时说道:“人们开始认识到,维护自己作为消费者利益的关键实际上不是所有制,而是竞争。”^[16]三是公共部门内部竞争机制的引入。竞争机制的引入侧重于公共部门内部市场机制的模拟,通过公共机构之间的竞争来促进效率和质量的提高。它以公共服务分散化、服务机构小规模化和顾客自由选择为前提,当服务机构不能赢得充足“客户”时,会面临预算削减甚至本身生存权的威胁。这种生存的压力会成为提高效率和质量的动力。

2、推进政府改革，降低政府成本

政府改革的目的无外乎两个：一是精简机构和人员，从而降低政府成本。二是政府再造，如转变政府职能、理顺机构关系、重新设计组织层级、改变工作流程、进行制度创新等，从而提高政府效率。

从精简政府机构与裁减人员来论，行政学中的“帕金森定律”告诉我们，行政机关所完成的工作与工作人员的数量之间没有必然的对应关系。然而，由于长期深受计划经济体制的影响，在我国，机构重叠、职能交叉、人浮于事的现象十分普遍。比如，就机构设置来看，1993年3月八届人大确定政府机构改革之前，国务院的工作部门达86个，全国省级党政机关的厅局级机关多达2100多个，平均每省（市区）设置70余个，超过中央编制部门规定机构限额15个左右；非直辖市的大中城市党政机构为65个，地区50个，县一级45个，分别超过限额15个、20个、10个左右。就我国在编的党政机关干部人数来看，1979年是279万人，1989年则上升为543万人，而1997年已经达到了800多万人。就行政管理费而言，1980年，全国行政管理费开支66.79亿元，占国家财政总支出的5.5%；1996年行政管理费达1040.8亿元，比1980年增长了14.5倍，占国家财政总支出的13.1%。

建国以来尤其是改革开放以来，我国已大大小小进行了好几次的政府机构改革。应当说，改革取得了巨大的成效，但还远未形成如十六大报告中所提出的“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制。因此，我国政府改革的任务还很艰巨。今后的几年内，我们还要深化地方行政管理体制改革，大力精简机构和人员，并继续推进事业单位改革。比如，

深圳市早已在筹划打造一个决策、执行、监督“行政三分制”的全新政府架构。实行“行政三分制”改革后，深圳要对一些政府部门进行撤并和调整，将设置若干决策局、执行局和一个监察局。而国务院总理温家宝正在着力推动一项涉及全国130万个事业单位、2997．3万名从业人员的人事改革，要求事业单位全面推行全员聘用制，不再采用人员终身制。

从政府再造的角度来论，一要塑造廉价政府，摒弃有偿服务。政府既收税，又提供有偿服务，即办事收费,这对于公众来说就等于是重复收费。有偿服务模式,显然要增加政府的运行成本。因而，应坚决取缔各种有偿服务,减少收费办事的现象。要公开宣布收费办事为违纪,并赋予民众抵制的权力。二要实行政府采购，降低行政成本。实行政府采购,可以减少购买费用,降低行政成本;降低交易费用,提高办事效率。据已实行政府采购制度的省、市介绍,目前已推出的几项改革,将价格压低了5%—40%,实现了货币价值的最大化,提高了资金的使用效益。根据国际惯例,实行政府采购平均能节约10%的费用支出。而目前我国财政支出总额中,可实行政府采购的占二分之一强。三要改革审批制度，建立服务型政府。启动于2001年行政审批制度改革，成效斐然。国务院65个有行政审批职能的部门和单位共清理出审批项目4147项。2002年10月，国务院决定取消第一批789项行政审批项目。取消的项目中，涉及经济管理事务的560项，涉及社会管理事务的167项，涉及行政管理事务及其他方面事务的62项。第二批取消在2003年2月。国务院先后两批共取消和调整1277项审批项目。31个省、自治区、直辖市的行政审批制度改革也取得新进展。绝大多数省一级政府部门对审批项目进行了全面清理和处理，一些地方已着手进行第二轮和第三轮改革，将改革延伸到地（市、县）一级。以江西省南昌市行政审批制度改革为例，南昌市在着力打造“成本最低、效率最高、信誉最好、回报最快”的“四最品牌”，大力精简行政审批事项。该市行政审批制度改革起步较早，2000年初开始筹划。从2001年2月起至今，已完成了三轮行政审批制度改革。2001年2月开始第一轮，市政府各部门上报的行政审批事项共有1031项。经清理审查，市本级行政审批事项913项，保留512项，取消401项，不列入行政审批事项118项，减幅为43．92%。同年11月开展第二轮，在第一轮改革的基础上，取消104项，减少20%。2003年又对全市50个部门保留的行政审批事项进行清理，再削减10%以上。经过三轮改革，南昌市行政审批事项共削减566项，保留347项，减幅为62%。这种改革有力地促进了该市的经济发展。尽管如此，就全国范围而言，改革已经进入了攻坚阶段。如何巩固行政审批制度改革的成果并继续深入地推进改革，依然是摆在政府面前的一件大事。

3、依法行政，规范政府行为

自十五大报告提出建设社会主义法治国家这一目标以来，依法行政成了一个使用频率较高的词语。所谓依法行政，就是要求行政主体必须依据法律、法规取得、行使行政权力,并对行使权力行为承担法律责任。换言之，依法行政的基本内涵可以概括为四个方面:1)职权法定；2)权责统一；3)依程序行政；4)违法行政必须承担法律责任。要做到依法行政，首先要做到有法可依。因而加强法律法规建设十分必要。在我国，有关政府管理的法律法规体系已初具规模，如《行政诉讼法》（1989年4月）《国家赔偿法》（1994年5月）、《行政处罚法》（1996年3月）、《行政监察法》（1997年5月）、《行政复议法》（1999年4月）、《政府采购法》（2002年6月）、《行政许可法》（2003年8月）相继出台。2003年12月确定今后五年中国立法方向的《十届全国人大常委会立法规划》正式公布，76件法律案榜上有名，其中涉及行政法类16件，包括《行政收费法》、《行政强制法》、《公务员法》、《违法行为矫治法》等。另外，研究起草、成熟时安排审议的有关行政法类的法律草案还有《行政程序法》、《政务信息公开法》、《监督法》，等等。一个较为完整的行政法律体系即将建立。

制度建设与创新对于规范政府行为有着积极的作用。一位日本学者曾对我党十二大至十六大政治报告中的词语进行了比较分析。分析表明，在十六大报告中出现频率最多的10个词中有“制度”一词，出现次数为76次，而该词在十二大出现34次，十三大为77次，十四大为46次，十五大为64次。^[17]可见，改革开放以来，党和政府比较注重制度建设。诸如市民评议政府活动、文件超市、首问责任制、政务环境评议评价等制度与活动，异彩纷呈。这对于规范政府行为不无助益。

依法行政的功效还充分体现在对政府腐败与寻租行为的遏制之上。它为建立廉洁政府给定了一个法律框架。《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》、党内巡视制度化、规范化和经常化以及纪检派驻机构将实行统一管理、直接领导的改革等一系列制度的建立与实施为防止政府公务人员贪污腐化、降低政府无形成本提供了有力的保障。

参考文献：

[1] 彭和平，竹立家.外国公共行政理论精选[M].北京：中共中央党校出版社，1997.

[2]丹尼尔.A.雷恩.管理思想的演变[M].中国社会科学出版社，1997.

[3]W.Jack.Duncan.Great Ideas in Management：Lessons from the Founders and Foundations of Managerial Practice.Oxford: Jossey-- Bass Publishers,1990.

[4]Harold Koonts and Heinz Weihrch.Management.9^th edition,New York:Mc--Hill Inc,1988.

[5]吴权伟.我国改革开放以来行政效率性质研究的综述[J].福建行政学院福建经济管理干部学院学报.2001（4）.

[6]Robert.T.Golembiewski.Public Administration as Developing Discipline,New York:Marcel Dekker,1997.

[7]黄达强.行政学[M].北京：中国人民大学出版社，1988.

[8] 中国大百科全书·政治学卷[M].北京：中国大百科全书出版社，1992.

[9]李平.政府领导体制与行政效率研究[J].政治学研究.2001（1）.

[10] 顾杰.论影响我国政府效率的深层因素[J].武汉交通管理干部学报.2000（1）.

[11]王强，陈易难.学习型政府——政府管理创新读本[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

[12]陈万志.九届全国人大四次会议发言摘编[N].人民日报，2001—03—09.

[13]吴小俊.从百姓生活看政绩[N].新民晚报，2001—02—27.

[14]沈小平.让百姓满意度数据化[N].科技日报，2001—02—14.

[15]周志忍.行政效率研究的三个发展趋势[J].中国行政管理.2000，（1）.

[16]吴湘玲，朱登兴.城市公共服务市场化——提高行政效率的一种探讨[J].社会主义研究.2001，（3）.

[17] [日]村田忠禧.从改革开放以来的党代会政治报告的词语变化看中共十六大的特点[J].中共党史研究.2003，（1）.

该文原载于《求实》2004年第6期。

- 作者： jxpa 2006年01月30日, 星期一 21:36　回复（0） |　引用（0）加入博采

龚培兴/陈洪生:政府公信力：理念、行为与效率的研究视角——以 “非典” 防治为例

政府公信力：理念、行为与效率的研究视角

——以 “非典” 防治为例

龚培兴陈洪生

一、前言：政府公信力及其研究状况

给政府公信力以一个恰当的定义，首先应当从关键词“信”着手。《说文解字》载明：“信，诚也，从人从言。”[1]由该义延伸，与“公信力”同义，还有“信用”、“诚信”与“信任”等词。有人指出，诚信与信用，有内在联系又有明显区别：诚信属于道德概念，而信用是“本质的、发达的生产关系”（马克思语），属于经济范畴；但信用可以量化为信用度，信用度标志着信用相关者的诚信状态。[2]至于信任与信用，也有人指出，二者是两个相互独立的概念，但又相辅相成。前者侧重于个体行为方面，而后者则是一种关系与该关系中的预期——关于互动的双方不会背叛其承诺的预期。但对信用的重视，客观上会促成信任关系的达成。[3]分析得知，信任的施与源于对方的信用，而信用的获得则在于其诚信。有人将信用定义为“诚实、守约以及因此而能够获得他人的信任”[4]，其核心含义是，一个人具有代理人品格中所包含或要求的关于信任、信赖和谨慎善意、坦诚的品格。[5]由此可见，公信力实际上既内含信任的因素，又包括信用的成分，自然也涵盖了诚信的要素。

对公信力的同义词作如是比较，有助于我们对政府公信力概念的理解。所谓政府公信力，就是指政府依据于自身的信用所获得的社会公众信任的程度。有论者曾试图想区分政府公信力与政府信用两者的概念，认为二者“既紧密相关又有所区别”：后者是指政府履行其对公众承诺的状况，而前者体现政府的信用能力，反映公民在何种程度上对政府行为持信任态度，其强弱取决于政府所拥有的信用资源的丰富程度。[6]在我们看来，两者概念的区分是模糊的，而政府公信力概念中事实上囊括了政府信用与政府信任两者的全部内容。

无论如何，有必要对政府公信力概念作进一步的梳理。其一，该概念涉及两个主体。一方是信用方即政府，一方是信任方即社会公众；其二，该概念包含两个行为，即“信”与“被信”；其三，该概念表达一种价值判断。“信”与“不信”皆为社会公众的主观评价、心理反映和价值判断；其四，该概念标示一种信度。“信”或“不信”均存在着程度高低指数；其五，该概念还指涉一个内容，即政府“言”、“行”、“果”是否达成一致。因此，凡符合以上五个要义，我们都可称之为政府公信力。可见，政府公信力既包括政府信用的概念，又涉及政府信任的内容，同时也包含了政府诚信的意义。

那么，接下来的问题是，在我国，政府公信力研究状况如何呢？

先来看看信任问题研究。我国古代“仁、义、礼、智、信”五常之中，“信”为其一，可见“信”对中国人的心理和行为有着重大的影响。但很长时间里，信任问题没有成为学者们注意的焦点。[7]在20世纪50年代以前，信任在社会科学中一直以沉默的面目出现，没有成为中心课题（Misztal,1996），而有关中国信任行为的理论探讨和实证研究更是缺乏（彭泗清）。心理学家（如Deutsch,1958）自50年代开始对信任进行实证研究，而到了80年代与90年代，信任成为西方社会科学界的一个热门课题。有学者表示，中国信任问题研究的动力非来源于外部压力，也非赶国际潮流，而是来源于“信任问题给中国社会科学界和一切关心中国前途和命运的人士提出的理论和实践两方面的挑战”。[8]理论挑战是基于西方学者如韦伯、福山等对中国信任状况的过低评价。回应该挑战导致了一场关于中国信任问题的激烈论争；另一种挑战来自实践。大量事实表明，随着社会主义市场经济的建立，中国社会正在历经一场相当严重的信任危机。应对信任危机，有学者提出，或借助于传统美德的力量（康志杰，1996；杨金海、徐文明，1997），或倡导新道德观的建设（汪丁丁，1998；茅于轼，1997），或诉求于法治与信用观念的树立（高程德，1999），等等，不一而足。实践的挑战迎来了2002年中国“两会”建构“信用中国”这一焦点问题的诞生。一时间，社会信用、政府信用、商业信用等问题的研究扑面而来，甚而蔚然成风。检索“中国期刊全文数据库”，我们发现，截至到2003年6月5日17时，7190755篇各类论文中，通过检索有关篇名主题词，获得有关 “信用”类论文6673篇，“信任”类论文384篇，“公信力”类论文19篇（多涉及财务、法律问题），“政府信用”类论文30篇（其中2篇因一稿两刊而无效，实为28篇），“政府诚信”类4篇，“政府信任”类5篇，“政府公信力”类1篇。

据此来看“政府公信力”研究情况。文献检索结果表明，有关“信用”、“信任”问题的研究较多，但专门涉及“政府公信力”（含政府信用、政府信任、政府诚信）的研究却显得贫乏，总计有效论文38篇。从有关论文发表时间来看，研究也主要是近两年的事情，如28篇“政府信用”类论文中，2003年发表数为5篇（其中1篇于2002年首发），2002年23篇，2001年1篇；4篇“政府诚信”类文章中，2003年1篇，2002年3篇；5篇有关“政府信任”的文章中2001年与2000年各2篇，1997年1篇；而1篇“政府公信力”类论文也发表于2002年。这无疑深受当时建构社会信用体系号召的影响。

必须说明，中国期刊全文数据库只收录了1994年至2003年初大陆公开发表的绝大多数的论文，不可能囊括所有（事实上，我们还检索到了一些在2003年发表的但还未及时收入该数据库的有关论文）。因此这种检索有一定的缺陷。另外我们运用的检索方法是否绝对的科学，这也是值得质疑的。但不管怎样，可以肯定的是，我们的检索结论仍然可以被视为具有代表性与诠释力。

该时期政府公信力研究的一个显著特征是，几乎所有的论证主要停留在对我国政府公信力状况、政府公信力建构必要性以及建构与维护方法方式等问题的描述与议论之上。尽管许多研究重复性特点明显，但若非这些研究者的辛勤劳作，便不可能有眼前政府公信力研究的硕果累累。

如果说，市场经济的建立暴露了中国信用危机问题，并同时迎来了学者们对信用问题研究的第一波浪潮，那么，第二波信用研究浪潮的到来当仁不让地首推“非典”疫情的引擎了。“非典”疫情凸现了社会信用问题。仅就政府公信力而言，许多有关评论见之于各大报刊杂志与互联网。比如，通过互联网搜索引擎google，涉及“政府公信力”与“非典”关联的资讯成百上千。诚然，牵涉世界三十多个国家与地区、染病7000多例的严重影响人民身体健康与生命安全的“非典”疫情牵引着全世界人民的目光，其防治无疑考验着各国政府的公信力。“非典”是什么？为防治“非典”，政府干了些什么以及正在干什么？政府有能力有效控制它吗？人们一串串说在话里存在心里的问号，构成了针对政府公信力的一把把利剑。面对“非典”的肆虐，人们对政府公信力的初始反应主要是感性的、直观的，有的甚至只是将政府公信力与“非典”作简单的链接而无更多的讨论。可是，随后的情形就大不相同了。各种媒体竞相报道与“非典”有关的社会、经济、政治、文化等方面的深刻而又精彩的评论，其中不乏直接或间接关于政府公信力的内容。如学者们对于行政体制改革、治道变革、政府行为责任、信息公开与公民知情权、危机管理等等问题的理性思考与慎密论证，在我们看来，其落脚点多在政府公信力。理性的学者从突如其来的“非典”事件中似乎洞晓到了政府治理的阿喀琉斯之踵（Achilles' heel），因而呼唤着一场政府治理变革，以此提升政府公信力。

有学者曾经指出，信用是中国目前最稀缺的资源。[9]作为客观存在却又潜隐无形的稀缺政治资源，政府公信力有着不可估量的有形能量。但政府公信力孤立存在吗？它与政府管理又有何关联？这样的深入思考将我们进一步引领到一个十分有趣的理论悬设之中：政府公信力一定不会孤立生成，它与政府管理关系紧密。最好的管理结果是政府公信力的最好注脚，而结果好坏取决于管理行为正当与否，可是没有好的管理理念又哪来的正当行为？发生在我们身边的“非典”故事实际上已经替我们解答了这个问题。本文试图通过中国政府在防治“非典”工作中的大事记形式和方法，对政府管理理念、行为与效率与政府公信力存有的正相关性推论作一初步检验。

二、 “非典”：发生在我们身边的故事

“非典”故事主要以党和政府为主角，通过历史叙事性的大事记方式展开。故事资料主要来源于《人民日报》、《南风窗》、《了望新闻周刊》、《南方周末》等报刊杂志以及互联网资讯。“非典”防治大事记如下：

2002年11月16日广东省佛山发现首例非典型肺炎，但真正引起市民大规模恐慌以及媒体的关注，则发生在2003年1月份的河源。

12月22日广州医学院第一附属医院收治从广东河源转来的一危重非典病人。

2003年2月3日广州“非典”发病进入高峰期，广州医学院第一附属医院收治21人。

2月8日 “广州发生致命流感”的消息以各种形式悄悄在人群中传播。“怪病”、“医护人员死亡”、“无法救治”等传言很多，广东许多地方充满了恐慌。

2月10日广东省部分地区大抢购开始。

2月11日广州市政府召开新闻发布会，证实一度流传的十分神秘的疾病病种，是一种具有传染性的“非典型性肺炎”。当日，广东省卫生厅非典情况通报会，卫生厅领导和有关专家通报了广东省非典型性肺炎的情况。随后中央电视台“新闻联播”作了通告性报道。

2月20日卫生部向世界卫生组织报告非典型肺炎的病原体为衣原体。

3月5日在“两会”上，全国政协委员、呼吸研究专家钟南山对非典病毒确认为衣原体再次表示怀疑与忧虑。

4月3日国务院新闻办公室举行记者招待会。卫生部部长张文康答记者问，不负责任地宣布：“在中国工作、生活、旅游都是安全的。”

4月3日—9日世界卫生组织在广东省考察非典疫情与防治工作。

4月6日国务院总理温家宝在中国疾病预防控制中心考察工作时指出，“中国政府完全有能力控制非典型肺炎蔓延”，党和政府始终把保护人民群众身体健康和生命安全放在第一位。

4月8日经国务院批准，卫生部将传染性非典型肺炎列入法定管理传染病进行管理。1989年制定的《传染病防治法》再次进入人们视野。

4月11日温家宝在中南海主持召开座谈会，听取各民主党派、全国工商联负责人和无党派人士对当前经济形势和非典防治工作的意见和建议。

4月12日北京被再次列为传染病非典疫区，首次则是在3月27日至31日。

4月13日国务院在京召开全国非典防治工作会议。温家宝强调，要统一思想，加强领导，落实责任，切实做好非典防治工作。

4月14日中共中央总书记胡锦涛在广东考察防非一线时指出：“要始终把人民群众的安危冷暖放在心上。”

4月15日温家宝主持召开国务院常务会议，讨论建立应对突发公共卫生事件应急处理机制。

4月16日非典病毒为冠状病毒被WHO正式确认。

4月17日中共中央政治局常务委员会专门召开有关非典工作会议，指出，做好非典防治工作关系到广大人民群众的身体健康和生命安全，关系到我国改革发展稳定的大局。强调要把它作为当前的一项重大任务抓紧抓好，各级党政主要领导要亲自抓、负总责；要准确掌握疫情，如实报告并定期对社会公布，不得缓报、瞒报。

4月18日温家宝到北京大中小学和幼儿园检查非典防治工作，强调指出：“一个负责任的政府，必须时刻把人民健康和生命安全放在第一位。

4月20日中共中央、国务院作出一系列重大决定，包括撤销非典防治工作不得力的卫生部部长张文康、北京市市长孟学农的职务，暂停五一长假，召开新闻发布会首次公布全国真实疫情，疫情公布由五天一次变为每天一次。

4月21日北京疫情由前一日的37例非典病例上升至339例。

4月23日国务院成立防治非典型肺炎指挥部，统一指挥，协调全国非典防治工作。国务院副总理吴仪任总指挥。

4月23日财政部建立非典防治基金20亿元，用于救治困难患者、添置医疗设备、支持科技攻关。

4月23日，北京小汤山非典定点医院正式动工兴建，七天后占地面积122亩、建筑面积2.5万平方米、可容病床1000张的医院正式交付使用，是为“小汤山速度”。

4月26日正式免除张文康卫生部部长一职，任命国务院副总理吴仪兼任卫生部部长。

4月28日中共中央政治局进行第四次集体学习。胡锦涛强调，弘扬中华民族精神，运用科学技术力量，万众一心，众志成城，科学防治，战胜非典。

4月28日中共中央政治局召开会议，强调各地区各部门要站在全局的高度，处理好非典防治工作与经济工作的关系，一手抓防治非典这件大事，一手抓经济建设这个中心不动摇。

4月29日温家宝参加在泰国举行的中国—东盟领导人关于非典特别会议，并表示，中国政府是勇于面对困难、高度负责任的政府，时刻把人民健康和生命安全放在第一位。

5月6日全国农村非典防治工作电视电话会议召开，要求严防疫情在农村地区扩散。

5月9日《突发公共卫生事件应急条例》公布实施，标志着我国突发公共卫生事件应急处理纳入法制化轨道。从4月14日国务院常务会议讨论建立突发公共卫生事件应急机制问题始到5月7日国务院第7次常务会议通过，前后时间不到一个月。

5月12日卫生部发布《传染性非典型肺炎防治管理办法》。

5月14日最高人民法院、最高人民检察院公布关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释。

5月14日信息产业部专门规划非典防治专用电话号码“95120”，全国发生疫情的25个省份都已经开通了该号码。通过拨打这个统一专用号码，群众就可以报告非典疫情、咨询非典防治知识。

5月14日国务院副总理吴仪主持召开华北地区防治非典工作联席会议。

5月22日世界卫生组织确认广东省为全国首个取消旅游警告的省份。

5月28日卫生部发布《关于加强农村传染性非典型肺炎防治工作的指导意见》。

6月2日中国大陆非典疫情首次零报告。

6月3日东盟与中日韩非典型肺炎防治高级国际研讨会在京举行。国务院副总理吴仪出席。卫生部副部长高强介绍中国非典防治情况。

三、讨论：政府公信力与政府管理

当5月上旬以来非典疫情得到有效遏制，尤其是6月2日中国大陆首次出现零报告时，中国民众才有了一种尘埃落定的感觉。回眸“非典”防治历程，许多中外舆论及观察者将4月20日比作抗击“非典”斗争的分水岭。该日子是“此次防治‘非典’斗争的一个关键日子，亦将写入中国公共管理的历史”[10]，“标志着中国抗击‘非典’的行动进入了一个新的阶段”[11]。如果说4月20日以后（即后期）的“非典”防治工作赢得了政府公信力，那么，前期工作则无疑大大地损害了政府公信力。从“非典”防治大事记来看，政府公信力前后落差显现出它很大程度上取决于政府管理的理念、行为与效率状况。

1、 政府管理理念的作用

理念是一种向导，它告诉人们如何从事。正确的理念自然引导恰当的行为，这说明理念具有指导性。政府公信力不仅与政府自身表现有关，而且还主要与信任投入者密不可分。这一方面是因为政府公信力的概念（诚如上文所言，它需要一个信任方），另一方面也是政府合法性要求使然。众所周知，法理上，现代政府的产生是基于人民的授权。有了政治合法性，便有了政府的行政资格。合法性“是对统治权力的认可。”这种认可是建立在一系列条件基础之上的：被统治者的首肯是合法性的第一要求；而第二需求则涉及社会价值观念和社会认同，但认同需要社会满意度；第三需求与法律的性质和作用相关联。在马克·夸克看来，如果上述因素能够很好地结合，那么政府在制定规章制度的时候，合法性带来的将不仅仅是秩序和效率，还有司法的公正。[12]

由此看来，政治合法性是政府公信力的第一要件。人民至上理念是政府应有之义。政府能否做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，关系到它的政治合法性与公信力。“非典”前期，政府在某种意义上的民本、人本理念的淡化甚至遗忘（如某些政府及其官员对人民群众身体健康与生命安全的漠视、公民知情权与监督权的践踏以及人民民主的怠慢），已经使政府付出了沉重的代价——政府公信力的严重损伤。事态的严重性已经到了党和政府不能坐视待之的地步了。应当说，“非典” 防治工作的历史转折点真正在于党和政府多次在不同场合重申了人民至上的理念。上述“非典”防治大事记显示，我们党和政府领导人多次要求各级党组织与政府要“始终把人民群众的安危冷暖放在心上”，“始终把保护人民群众身体健康和生命安全放在第一位”，并及时向社会公众表达与承诺，以此增进他们对党和政府的信任。尽管这场来历不明的“非典”“直接将民生、民权与民主三大问题的轻重权衡赤裸裸地暴露了出来”[13]，但中国新政府的亲民政策和民主倾向却给了社会公众以对抗“非典”的新希望。果不其然，事实证明，“非典”后期，万众一心、众志成城，“非典”得到有效控制，政府公信力亦转弱为强。

总之，“非典”事件个案分析表明，人民至上理念不仅使政府具有了充分的合法性基础，而且还为政府赢得了可贵的政府公信力。

除开人民至上与合法性理念，信用观念的强弱同样影响着政府公信力状况。孔子曰：“民无信无以立。”那么，政府无信又怎样？言必行，行必果，为人如此，为官为政更应如此。政府信用是政府公信力的核心内容，而政府公信力的本质内容就是言行果的必然同一。某些政府与官员欺上瞒下、弄虚作假、口是心非的行为在常态时期中总是为人所不齿，更何况在非常态的“非典”紧急时期。“在中国工作、生活、旅游都是安全的”（4月3日国务院新闻办公室记者招待会上张文康语）、“对于1300多万人口的北京市，22个病例所占比例不大，而且已经得到有效控制，完全没有担心的必要”（4月10日会见日本东芝株式会社社长冈村正时孟学农语）等诸如此类的话语能让人信服吗？5月8日新华网报道：“近一个月来，中国已有120多名中央和地方官员因为防治非典而受到惩处。范围涉及全国近一半的省、直辖市、自治区。”因为“非典”之故，包括张文康与孟学农在内的如此多的官员被惩处，一方面说明党和政府对“非典”防治工作的高度重视，另一方面也反观了政府信用失范痼疾难治。“非典”风雨洗涤政府思维，树立与强化政府信用理念，不仅仅是当前防治“非典”所要求，更为建构我国社会信用体系所必需。

2、 政府管理行为的影响

正如上文所言，行为根植于理念。而行为愈正当，则其所获得的人们的信任值就愈高。那么，什么是政府管理的行为正当性呢？有学者受行政管理理论与实践的历史发展阶段的启发，将政府信用发展分为三阶段：统治行政阶段、管理行政阶段、公共行政阶段。[14]我们将其主旨内容列于下表中。

信用发展阶段

政府行为特征

政府信用特征

政府形象特征

统治行政

政治统治

无“诚”无“信”、轻诺寡信

恶

管理行政

管制

有“诚”无“信”或乏信

诚

公共行政

服务

有“诚”有“信”

善

在统治行政阶段，行政最重要最核心的职能是政治职能，即如何维护政治统治。自上而下的单向度的统治模式导致了该阶段的信用特征只能是轻诺寡信。“政治只有头脑，没有心肠”，政府呈现出“恶”的面目。发展到管理行政阶段，政府的职能已经从统治走向管理与规制。政府职能的转变使政府承担了太多的管制责任，结果政府往往是力不从心，枉有“善意”与“诚心”，但其行政后果却无需向社会公众守信。第二阶段较之第一阶段无疑有很大的进步，但更高一级的公共行政阶段才是迄今为止我们追求的最为理想的状态。政府的职能已不再是统治，也非管制，而是服务。政府提供的是公共物品与公共服务，是治理而非统治，因而政府便具有了“善治”的特征。自上个世纪90年代以来，国际社会越来越关注“治理”这种全新的政府管理模式。如果说“统治”追求的是统治利益的最大化，运用的统治方式是政府自上而下发号施令，且施威领域以国界之内为限，那么，“治理”所追求的则是最大限度地增进公共利益，社会治理也主要是通过公民社会组织、民间组织与政府部门的密切合作与上下互动来实施的，且其治理范围并不限于特定领土界限内的一国，而是可以超越国界的国际社会。所以说，“善治”的本质特征即在于“它是政府与公民对公共生活的合作管理”。[15]由此观之，从“善政”走向“善治”，从一国内的政治统治走向全球治理，这种建基于政府与国际社会、政府与社会公众合作与互动之上的政府治理模式，其理论基础一定是互信关系，因为只要存在合作与互动的地方就必然存在信用与信任基础。因而在某种意义上讲，“合作管理”实质上就是信用信任管理，进一步讲，更是政府公信力管理。没有政府公信力，就没有合作的基础。深入分析，我们还发现，合作在于互信，而互信则在信息公开。可见，透明性是互信的基础，因而也是“善治”的标准之一。

“非典”疫情是一场公共卫生突发事件，无疑属于政府治理范畴，政府有责任有义务控制它。但它的突如其来却暴露了政府公共卫生事件应急处理机制的脆弱，这不能不说是统治型政府管理模式的一大悲哀。[16]不仅仅如此，传统的政治统治管理思维定势，如“经济建设为中心”的政府价值偏好与行动指南，使得政府过分强调经济发展的目的性，从而导致了社会“综合平衡”的忽视。反映在“非典”防治中即是，在“非典”横行之时，一些地方政府以怕影响当地经济发展（如旅游、投资事业的发展）为由消极对待“非典”，有的甚至怕“非典”影响党的“十六大”（2002年11月）与“两会”（2003年3月）的胜利召开而有意压制“非典”信息、故意隐瞒“非典”事实。这些既违背了政府的公共管理原则与“善治”标准，也与“十六大”提出的“全面建设小康社会”的目标南辕北辙。这样的情形又能如何获得社会公众的满意与信任投入呢？另一大悲哀则来自于统治型管理模式对待信息公开问题的态度。统治模式下自上而下的单向度管理使得政府占有了绝大多数的信息，信息不对称现象严重[17]。而信息垄断是官僚体制的一大通病。[18]就以“非典”事件为例，前期有关“非典”疫情的缓报、漏报、瞒报现象足以说明这一点。正因信息的不对称，曾经一度，人们更多的是相信手机短信和互联网上的民间信息及社会传言（据报道，广州有一日的手机信息量曾达4800万条），社会上也出现了某种程度的恐慌和物资抢购风潮，甚至国外竟有人提出要“隔离中国”。应当说，这一切与政府垄断信息、有意隐瞒事实不无关联。政府公信力也因此威风扫地，几近缺如。一项南京大学社会学系与南京舆情调查分析中心2003年5月23日至25日对居住在北京、上海、广州、重庆、南京五大城市的居民所进行的非典舆情调查结果显示，有超过40%的受访者表示，并非从主流媒体最先知道非典的有关信息的，而是通过其他途径。其中疫情出现较早的广州有近60%的受访者是从非正规渠道最先得知有关非典的信息。由于政府信息的严格控制，一时间，流言满天飞，恐慌四起，抢购成风。4月20日，党和政府采取了包括非典疫情公开等在内的一系列果断措施，使流言趋于消失，民众恐慌趋于缓解。所以说，“让流言失去传播空间与避免过度恐慌的出现，最有效的办法就是及时、准确地告诉公众事实的真相，并教会人们如何应对。”[19] 4月25日，来华访问的法国总理拉法兰指出：“面对危机，政府惟一可行的选择就是要提高透明度。”即使在常态时期，从维护公民知情权与监督权以及政府所具有的信息公开义务来讲，信息公开也是正常的，而不公开才是例外。

3、 政府管理效率的结果

理念是认识论，行为是过程论，而效率是结果论。三者环环相扣，相辅相成。政府管理效率是政府管理行为的必然结果。效率高低决定结果好坏，而结果好坏又决定政府公信力的强弱。如果剔除马基雅维利主义的色彩，那么结果能证明一切。就“非典”防治后期来论，党和政府的亲民倾向与防控政策得力以及“非典”疫情的有效控制使得政府公信力随着社会公众的一声放心的叹息掷地而陡然攀升。5月23日至25日，南京大学与南京舆情调查分析中心的非典舆情调查结果显示，超过80%的受访者对当地政府与中央政府所采取的防治措施表示满意或比较满意。76.4%的受访者表示对政府的信心提高了，仅有1.7%的受访者认为对政府的信心下降。透过该次调查结果，“我们看到中国政府经受住了非典的考验，赢得了人民群众的广泛支持与拥护”。[20]

诚然，政府公信力得益于政府能力与表现。詹姆斯·福里斯特尔曾指出：“政府工作的困难在于，它不仅必须干得好，而且必须让公众相信它干得很好。”[21]然而，在“非典”防治前期，政府危机管理能力的疲软与糟糕表现严重损害了政府公信力。许多农村地区曾一度出现迷信抗“非典”的闹剧，在某种意义上说是政府失信于民，尔后一部分无助且又愚昧的民众求助他途的表现。

政府管理效率是指政府提供公共物品与公共服务的有效性。如何评价有效性呢？传统的做法是对行政效果与行政消耗之比的计算。可是这种方法运用上的困难性以及实践存在的缺陷，已经受到了许多学者无情的抨击。政府的非赢利性以及产出的公共性与服务性，决定了政府的职责只能是满足社会公众的合理需求。政府在多大程度上满足了公众的需求，是社会公众审视政府能力与表现，乃至政府公信力的一个主要维度与标杆。这种以社会公众满意原则为结果取向的标杆理论已经逐渐占了上峰，并有完全取代以传统意义上的效率至上为原则并过度注重过程取向的绩效评估理论的倾向[22]。这是中西方理论家们所达成的共识。“非典”得到有效防控的良好结果显现，社会公众满意，则政府公信力提升。

制度出效率的定律直到现在才为我们所认识。没有好的法律，没有好的机制，没有好的政策，就不可能有好的结果。联系到“非典”，有学者重申了政府治道变革的积极意义，[23]也有人强调以“非典”为契机加快政府体制改革的必要性，[24]还有不少人针对“非典”防控中政府应急机制、危机管理体制、法制等缺陷提出了不少具体的建设性意见，等等。从“非典”防治大事记中可见，4月8日传染性非典型肺炎被列入法定管理传染病进行管理，5月9日《突发公共卫生事件应急条例》公布实施，5月12日卫生部发布《传染性非典型肺炎防治管理办法》，5月14日最高人民法院、最高人民检察院紧急出台司法解释应对“非典”，等等，均体现了制度管人、制度防控“非典”的重大意义。事实也证明了这些制度的有效性。制度的稳定性及刚性注定了制度效率的长期性，因此建章立制是对行为预期结果的一种必要手段，因此也可以说是政府公信力长盛不衰的最好方式。

四、结语：给改革一个机会

肆虐中国达半年之久的“非典”，是对中国政府公信力的一次“摸底测验”，同时也暴露了中国政府传统管理模式中的许多弊端。官本位思想在抗击“非典”中撞得头破血流，而政府行为又似乎要进行一次大切换，结果取向与满意原则在“非典”实践中也有小刀初试之感。本文的立论就在于，理念正确、行为正当与结果满意是构筑政府公信力的三大支柱，三位一体，环环相扣，生成了政府公信力。“非典”故事要求我们作答：政府为什么要树立人本观念与信用观念？何种行为范式可以为我们所接受？什么是检验结果优劣的最佳准则以及什么途径可用以保障效率？一连串问题的解答将我们引入到政府公信力这个终极论点的讨论上来。要提升政府公信力，便要主张政府“善治”。根据俞可平的分析，“善治”的10条标准包括：1）合法性；2）法治；3）透明性；4）责任性；5）回应；6）有效；7）参与；8）稳定；9）廉洁；10）公正。[25]囿于篇幅及本文的论点，本文不能涵括“善治”的全部。但不管怎样，以“非典”防治为个案的实证分析表明，中国政府管理状况毕竟与“善治”相去甚远，因此推行治道变革就尤其显得迫在眉梢。许多学者都认为，“非典”不仅是一场危机，更是一个机遇。这个机遇意味着，政府理念的更新、政府行为的转换与满意结果的取向将会给政府改革趋向 “善治” 理想的状态带来一个不带口罩的、呼吸自由的春天。

[1] （汉）许慎：《说文解字》，中华书局出版社，1963年12月版，第52页。

[2] 宋稀仁：“诚信与信用之辨析”，载于《人民日报》，2003年5月20日，第9版。

[3] 梁克：“社会关系多样化实现的创造性空间：对信任问题的社会学思考”，载于《社会学研究》2002年第3期；张超：“政府信用与民众信任”载于《社会》2002年第11期。

[4] 张旭霞：“现代政府信用及其建构的对策性选择”，《公共行政》（人大复印资料），2003年第1期。

[5] 《布莱克法律辞典》，1979年英文版，第563页。引自张旭霞，前引文。

[6] 何显明、汪水波：“地方政府公信力与政府运作成本相关性的制度分析”载于《国家行政学院学报》2002年专刊。

[7] 彭泗清：“信任的建立机制：关系运作与法律手段”，载于《社会学研究》1999年第2期。

[8] 彭泗清，前引文。

[9] 张维迎：《中国目前最稀缺的资源是信用》，载于《中国改革》2001年第9期。

[10] 橡子：“非典风雨洗涤政府思维”，载于《南风窗》2003年5月上册。

[11] 杨桃源等：“举国抗‘非典’”载于《了望新闻周刊》2003年4月28日第17期。

[12] （法）让—马克·夸克：《合法性与政治》，中央编译出版社，2002年版，第1页。

[13] “‘SARS’的透视——民生、民权、民主”，载于凤凰网新闻时评，2003年5月8日。

[14] 罗忠桓：“论信用政府与政府信用”，载于《湖南社会科学》2002年第6期。

[15] 橡子，前引文。

[16] 关于这一点，有不少学者对它进行了声讨。在此我们不多赘言。

[17] 据报道，有学者指称，政府占有社会全部信息的80%以上。

[18] 彼得·布劳、马歇尔·梅耶：《现代社会中的科层制》，学林出版社2001年版，第21页。这里的“官僚体制”为中性词，即科层制。

[19] “危机促进成熟，灾难蕴含机遇”，载于《人民日报》2003年6月3日。

[20] “危机促进成熟，灾难蕴含机遇”，载于《人民日报》2003年6月3日。

[21] 菲利克斯·G·尼格罗、劳埃德·G·尼格罗：《公共行政学简明教程》，中共中央党校出版社，1997年版，第10页。

[22] 徐邦友：“试论政府绩效评估的新取向”，载于《中共浙江省委党校学报》2000年第3期。

[23] 毛寿龙：“非典事件与治道变革”，载于《南风窗》2003年5月上册，第36—38页。

[24] 杜钢建：“‘非典’事件呼唤加快体制改革”，载于《中国党政干部论坛》2003年第5期，第8—10页。

[25] 参见《南风窗》2003年5月上册，第14页。

该文原载于《中共中央党校学报》2003年第3期.

- 作者： jxpa 2006年01月30日, 星期一 21:31　回复（0） |　引用（0）加入博采

陈洪生:政府改革：党的作用与贡献——一项对党的有关政府改革文献的经验性分析(2)

表2. 十一届三中全会以来党的有关政府改革文献的主要内容

会议名称

文件来源

主要内容

十一届三中全会

全会公报（1978年12月22日）

权力下放；精简经济行政机构；解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象；加强机关内部管理。

十二大

十二大政治报告（1982年9月1日）

党和国家领导体制、领导机构的改革，主要是消除权力过分集中、兼职副职过多、机构重叠、职责不明、人浮于事、党政不分等种种弊端，克服官僚主义，提高工作效率；实现干部队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化。

十二届三中全会

《中共中央关于经济体制改革的决定》（1984年10月20日）

按照政企职责分开、简政放权的原则进行改革，正确发挥政府机构管理经济的职能；要坚定不移地按照为人民服务和精简、统一、效能的原则，改造机关作风，提高工作人员的素质。

十三大

十三大政治报告（1987年10月25日）

实行党政分开；进一步下放权力；改革政府工作机构，必须抓住转变职能这个关键，如政府对企业由直接管理为主转变到间接管理为主，提高政府对宏观经济活动的调节控制能力，贯彻精简、统一、效能的原则清理整正或撤消机构、裁减人员；加强行政立法。改革干部人事制度，建立科学的分类管理体制，改革的重点是建立国家公务员制度。

十四大

十四大政治报告（1992年10月12日）

加快政府职能的转变，转变的根本途径是政企分开；政府的职能，主要是统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务和检查监督；决策的科学化、民主化；按照政企分开和精简、统一、效能的原则，下决心对现行行政管理体制和党政机构进行改革。

十四届二中全会

《关于党政机构改革的方案》（1993年3月7日）

现在突出的问题，是政企不分、关系不顺、机构臃肿、效率低下，必须下决心进行改革。党政机构改革的指导思想是，适应社会主义市场经济发展的要求，按照政企分开和精简、统一、效能的原则，转变职能，理顺关系，精兵简政，提高效率。重点是转变政府职能。

十四届三中全会

江泽民在该会上的讲话（1993年11月14日）

建立社会主义市场经济体制，必须从充分发挥市场机制作用和加强宏观调控这两个方面共同努力，正确处理加强宏观调控和发挥市场作用的关系。

《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》（1993年11月14日）

转变政府职能，建立健全宏观经济调控体系。要按照政企分开，精简、统一、效能的原则，继续并尽早完成政府机构改革；改革财税、金融、投资和计划体制。

十四届五中全会

江泽民在该会闭幕时的讲话——“正确处理社会主义现代化建设中的若干重大问题”（1995年9月28日）

充分发挥市场机制的作用和加强宏观调控，都要求加快政府职能的转变。关键是要实行政企分开，继续进行行政管理体制和机构的改革。目前政府机构的设置同发展社会主义市场经济不相适应，要加快改革步伐。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》（1995年9月28日）

按照政企分开的原则，转变政府职能。政府的经济管理职能要真正转变到制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境上来，把不应由政府行使的职能逐步转给企业、市场和社会中介组织。要按照精简、统一、效能的原则，着手制定进一步改革和调整政府机构的方案，把综合经济部门逐步调整和建设成为职能统一、具有权威的宏观调控部门；把专业经济管理部门逐步改组为不具有政府职能的经济实体，或改为国家授权经营国有资产的单位和自律性行业管理组织。

十五大

十五大政治报告（1997年9月12日）

要按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把企业生产经营管理的权力切实交给企业；根据精简、统一、效能的原则进行机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，提高为人民服务水平；把综合经济部门改组为宏观调控部门，调整和减少专业经济部门，加强执法监管部门，培育和发展社会中介组织。深化行政体制改革，实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化，严格控制机构膨胀，坚决裁减冗员。深化人事制度改革，引入竞争激励机制，完善公务员制度，建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍。

十五届二中全会

全会公报（1998年2月26日）

通过改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化国家行政管理干部队伍，建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。

十六大

十六大政治报告（2002年11月8日）

进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。按照政事分开原则，改革事业单位管理体制。　　

备注：在此表中，笔者对有些文献的“主要内容”作了重点摘要。详细内容请参见 “文件来源”列表中相应的文件。

党的政府改革理念的先导，推动了我国政府改革实践。党的改革理论和改革思想便通过政府传达到全国人民，最终转化为在全国普遍推行的改革行动。表3是十一届三中全会以来全国人大修订通过的三个不同时期的《国务院机构改革方案》的主要内容。比照表2与表3，

表3. 十一届三中全会以来三次不同时期全国人大修订通过的《国务院机构改革方案》的主要内容

会议名称

文件来源

主要内容

全国人大七届一次会议

《国务院机构改革方案》（1988年4月9日）

根据政府机构改革要建立一个符合现代化管理要求，具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体系的长远目标，以及党政分开、政企分开和精简、统一、效能的原则，今后五年改革的目标是，转变职能，精干机构、精简人员，提高行政效率，克服官僚主义，逐步理顺政府同企事业单位和人民团体的关系、政府各部门之间的关系以及中央政府同地方政府的关系。这次国务院机构改革的基本要求是：减少政府机构直接干预企业经营活动的职能，增强宏观调控职能，初步改变机构设置不合理和行政效率低下的状况。这个改革方案，适当裁减一些专业管理部门，完善或新建一些综合和行业管理机构。

全国人大八届一次会议

《国务院机构改革方案》（1993年4月19日）

要着重搞好转变政府职能，精简内设机构和人员，加强宏观调控和监督职能，弱化微观管理职能，以适应建立社会主义市场经济体制的需要。

全国九届一次会议

《国务院机构改革方案》（1998年3月8日）

按照中国共产党第十五次全国代表大会和十五届二中全会的要求，这次国务院机构改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。改革的原则是：按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开；按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政；按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间职责分工，完善行政运行机制；按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。

十届全国人大一次会议

《国务院机构改革方案》（2003年３月6日）

根据党的十六大提出的深化行政管理体制改革的任务和十六届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》制定。这次国务院机构改革，是在过去5年政府机构改革已经取得显著成效的基础上进行的。政府机构总的格局保持相对稳定，不作大动，只是集中力量解决行政管理体制中影响改革和发展的突出矛盾和问题，重点推进国务院机构改革，进一步转变政府职能。[1]

我们能清晰地观察到党的政府改革理念对政府改革行动的实际指导意义。全国人大七届一次会议通过的《国务院机构改革方案》是基于党的十三大的发动而致，全国人大八届一次会议通过的《国务院机构改革方案》则是根据党的十四大以及十四届二中全会通过的《关于党政机构改革的方案》而来，而全国人大九届一次会议通过的《国务院机构改革方案》则正如该方案所言是“按照中国共产党第十五次全国代表大会和十五届二中全会的要求”所发动起来的，而2003年全国人大十届一次会议通过的《国务院机构改革方案》中明确表示该方案系“根据党的十六大提出的深化行政管理体制改革的任务和十六届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》”制定而来。

这样一种执政党领导、执政党发动而政府跟进的改革理念模式是符合中国政治体制运作机制的。十六大报告就指出：“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。”作为执政党，中国共产党总是要把自己的政策、意志通过合法途径转化为国家意志的，领导国家的政治建设和经济建设。党将政府改革纳入其视野，并设置为焦点，是基于如下理由：1）政府的重要地位。政府是我国国家权力机关的执行机关，又是我国的行政机关。2）政府改革的重要性。行政体制改革是政治体制改革的核心内容。在我党“积极稳妥地推进政治体制改革”过程当中，政府改革不仅首当其冲，而且至关重要。

3、党的政府改革理念：党的历史贡献分析

我国政府改革理念的价值取向与历史脉络还能够从我们党十一届三中全会以来的历次改革的指导思想中把握。仔细研究上表2，我们还能清晰地分辨出党在政府改革问题上的一贯理念。具体分析如下。

1）市场化改革取向。党一贯坚持政府改革要适应社会主义市场经济发展的要求，转变政府职能，加强宏观调控，实行政企分开。经济基础决定上层建筑，在我国从计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，政治体制（尤其是政府体制）的改革也要适应社会主义市场经济发展的要求。自十一届三中全会起我们党就开始指出政企不分的问题并要求予以解决，迄今为止没有放弃这种提法。这表明了党改革政企不分现象的一贯而又坚决的态度。而十三大报告首次提出“转变政府职能，提高政府宏观调控能力”以来，对政府改革作如是要求也就从未绝于党的文献之中（详见表2），并一直被视为今后若干年内我国政府改革的一个总体方向。转变政府职能，意味着政府规模趋向于有限政府，意味着政府从此开始逐步从微观经济领域退出、还政于市场、还政于社会，意味着政府要不断强化宏观调控能力。十四大确立建立社会主义市场经济体制的改革目标以来，政府改革无不为了适应建立社会主义市场经济体制的需要，政府的市场化改革取向日益明显。

2）旨在建立有中国特色的行政管理体系的努力。党一贯主张按照精简、统一、效能的改革原则建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。全国人大七届一次会议审议通过的《国务院机构改革方案》中提出要建立一个“具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体系”，十五大政治报告又提出要建立“办事高效、运转协调、行为规范”的行政管理体系”，而十六大政治报告则又在十五大精神的基础之上有所创新，提出要形成“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制，增加了“公正透明廉洁”等字眼，强调政府工作的公正透明和工作人员的洁身自好，从而更加完善了我国行政管理体制，使建构政府行政管理体系由十五大的“十二字方针”演进为十六大的“十六字方针”。可见，党一直在探索着一种有中国特色的政府管理体制的建构模式。

3）务实改革。表2还显示，我们党从十一届三中全会以来政府改革的力度越来越大，改革思路越来越细，改革层次越来越深。从各次党代会和全会的报告或公报中可见，有关政府改革问题的提法由宏观抽象到愈益实际、具体，由改革原则规定到具体政策、体制的实际操作规范，呈现出依次递进、层层深入的态势。如十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》具体涉及到财税、金融、投资和计划体制的改革问题。再如十五大政治报告也十分具体地提出了改革要旨。这说明我们党在政府改革问题上愈来愈务实。在党的务实改革精神的推动下，政府一系列的务实改革动作亦应用而生，如行政审批制度的改革、政府采购制度的启用、公共财政制度改革的启动、价格听政会制度的运用等等，不一而足。

4）依法行政。纵观十一届三中全会以来党的有关政府改革的文献资料，党特别强调行政管理工作规范化、程序化、法制化问题。《国家公务员暂行条例》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》相继出台。党的十五大报告提出“建立社会主义法治国家”以来，依法行政的呼声越来越高，行政立法的力度也愈益加大。比如2002年，在行政法领域，一系列法律法规被修改、制定或实施，其“动作”远远大于往年：《政府采购法》出台，《行政许可法》、《行政强制法》起草，《行政诉讼法》、《国家赔偿法》修改，《行政程序法》在酝酿中。入世以后，政府职能更加要受到规范，行政立法的空间会更大。党已经预见了这种情形，更加强调依法行政的重要性，以适应经济全球化的要求。

5）借鉴国外政府改革的有益成果。改革开放以来，我们党越来越注重吸收人类文明的有益成果。江泽民在十六大政治报告中就指出：我国的政治体制改革要坚持从我国国情出发，总结自己的实践经验，同时借鉴人类政治文明的有益成果，绝不照搬西方政治制度的模式。

1978年以来我国市场化取向的政府改革打破传统封闭僵化的思想禁锢，在借鉴国外政府改革经验方面迈出了可喜的大步子。西方国家1970年代以来的政府改革浪潮汹涌澎湃地拍击着中国的海岸。

西方国家1970年代末开始的政府改革，有几大特点：一是更多的市场、更小而有效的政府已经成为西方各国乃至转轨国家和发展中国家的共识，并继续成为90年代世界各国政府改革的指导思想。二是美国等国家的重塑政府运动，在放松管制、公共领域引进市场机制、建立公共领域的内部市场等方面取得了实质性的进展。三是强化信息技术运用导致了一场重理政府运动，强调利用信息技术来改革原有的工作程序、组织等结构方面的问题。四是重视政策制定能力的提高和政策执行效率的改善，在新公共管理思潮的影响下，许多国家均开始了强化政府政策执行部门自主权的改革，形成了一股“执行局自主化”的改革潮流，从而重新塑造了政治(政策)与行政(执行)之间的关系。^[5]

综观中国十一届三中全会以来的历次政府改革，中国在许多方面如小政府理念、放松管制、下放权力、电子政府、企业化政府等改革举措与理念均与国外政府改革有契合之处，不无借鉴之意。

4、简短的结语

我国政府改革尽管也遭遇过挫折，也走过弯路，但作为一项相当复杂的系统工程，且处在一个时间相当漫长的社会转型期，政府改革想一步到位是很不现实的。党在我国改革开放以来的政府改革过程当中所作的一切努力已经被实践证明是正确的：改革理念清晰，改革方向明确，改革措施得当，改革成就辉煌。

本文仅仅从党的政府改革理念的视角，方法新颖地解读了党在政府改革中的历史作用和历史贡献，还不足以概全其所有。许多诸如党的政府改革未来总体设计如何、党的政府改革的理论基础是什么以及怎样看待政府改革中存在的问题等一系列问题，还有待进一步研究。

参考文献：

[1] 金柱演，刘世军．西方政府体制的政治学批判[J]．社会科学，1999，（10）：29．

[2] 谢庆奎．中国政府体制分析[M]．北京：中国广播电视出版社，1995．

[3] 张金声．政府行为与效能——政府改革的深层次透视[M]．北京：中国计划出版社，2001．

[4]刘智峰．第七次革命——1998年中国政府机构改革备忘录[M]．北京：经济日报出版社，1998．

[5]毛寿龙．西方政府的治理变革[M]．北京：中国人民大学出版社，1998．

该文原载于《江西行政学院学报》2003年第3期。

[1] 十届全国人大一次会议所通过的《国务院机构改革方案》无此内容。该“主要内容”为笔者所加。

- 作者： jxpa 2006年01月30日, 星期一 21:26　回复（0） |　引用（0）加入博采

陈洪生:政府改革：党的作用与贡献——一项对党的有关政府改革文献的经验性分析(1)

政府改革：党的作用与贡献

——一项对党的有关政府改革文献的经验性分析

陈洪生

摘要：建国以来，我国政府进行了多次机构改革。检索党的有关政府改革文献，回顾国务院历次机构改革的历史，我们不难发现：1）党在历次机构改革中起着发动改革的作用；2）历次改革有成功，有失败，也积累了许多经验。实证分析表明，1993年以来的几次机构改革基本走上了正轨，为适应建立社会主义市场经济体制的需要，政府的市场化、法治化改革取向清晰，这无疑要归功于党的巨大贡献。

关键词：政府改革；中国共产党；作用；贡献

党的十六大报告指出：发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。而政府体制是政治文明发展状况的集中体现。^[1]^（^P29^）因此要建设政治文明，就不能不研究政府体制，就不可避免地要研究如何通过政府体制改革达到建设政治文明的目标。所谓政府体制（或行政体制），是指行政系统的权力划分、组织结构、职能配置、运行机制等的关系模式。^[2]^（^P2—4^）因而，与其概念相适应，政府体制改革的内容主要涉及两个方面：1）政府组织结构和职能分工的改革；2）政府行政运行机制和工作方式的改革。^[3]^（^P155^）换言之，政府改革[1]既包括政府制度的创新也包括政府行为的转变。然而，无论是政府制度创新还是政府行为的转变，政府改革首先离不开改革理念的指导。理念决定制度，制度规范行为。本文即从这一理论假设出发，检索了特别是十一届三中全会以来党的有关政府改革的文献，试图从党的政府改革理念的视角，用实证分析的方法，论证党在我国政府改革中起着怎样的历史作用、作出了怎样的历史贡献。

1、政府改革基本状况：以国务院机构改革为例

1949年建国以来，我国共进行了七次政府机构改革。表1反映了我国建国以来国务院机构改革情况。^[4]^（^P290^—³⁰⁹^）

表1. 建国以来历次国务院机构改革情况一览表

年份（年）

机构设置数量（个）

机构增长率或精简率（%）

机构改革序次

备注

1949

机构数根据1949年制定的《中华人民共和国中央人民政府组织法》的规定而定。

1952-1953

+20

有计划的经济建设需要中央高度集权。机构中经济管理部门为22个。

1954

+52

这是一次较大的膨胀。其中经济管理部门为35个。

1955-1956

+27

社会主义改造进入高潮，经济管理部门管理的产业过多，业务过重，导致经济管理部门增多。机构中经济管理部门为50个。

1958-1959

-26

放权。其中经济管理部门为36个。

1960-1965

+32

收回权力。机构中经济管理部门为53个，但同时全国精简干部81万。

1970

-60

权力大下放。“文化大革命”致使国家机关的正常工作受到严重冲击。国务院实际机构数为19个。

1971-1975

+63

动乱中恢复，机构增加。

1976-1978

+42

权力上收。

1979-1981

100

+32

全党工作重心转移到经济建设，机构数达到建国以来的顶峰。

1982

-39

机关人员由51000人减为30000人

1983-1984

+0.07

1985-1986

1988

-1

第一次明确提出“以转变政府管理职能为关键”。国务院人员编制减少了9700人

1989-1993

+32

1993

-31

改革以适应社会主义市场经济发展的要求为目标，以转变政府职能为重点。机关行政编制核定为29200人，精简了20%。

1994-1997

-32

1998

-28

机关人员由33000人减为16000人

2003

-0.3

表1显示，1）我国国务院机构设置在数量上呈波浪式状态。有两次机构改革（如1952年-1953年和1960年-1965年）机构数量有增无减，在原来基础之上分别增加机构20%和32%，其他五次机构改革均在原来机构数上分别精简了26%、39%、1%、31%和28%。1982年机构改革始，国务院机构改革总体趋势主要是以精简机构，裁减人员为主。2）结合我国机构改革的实践经验，我国国务院机构改革至少在第六次（1993年）机构改革之前尚处在非常态的三个改革循环圈^{[3]（P167-173）}之中：一是“精简—膨胀——再精简—再膨胀”，把政府改革看成是机构和人员数量的增减，致使机构增增减减；二是“合并—分开—再合并—再分开”，把政府改革看成是机构的重组和分合，导致机构分分合合。如1960-1965年的机构改革中，国务院在这六年中先后设立国防工业方面的第三、四、五、六、七机械工业部及国务院国防工业办公室；三是“上收—下放—再上收—再下放”，把政府改革看成是权力的上下移动。权力上收则机构膨胀，权力下放则机构减少。表1表明，我国国务院机构任何一次膨胀均与权力高度集中有关，如1954年、1955-1956年、1960-1965年、1976-1978年、1979-1981年等多次的机构膨胀均属于此。我们党尽管早在1987年十三大政治报告中已经明确提出了“改革政府工作机构，必须抓住转变政府职能这个关键”，但政府改革仍然没有真正落实到位，政府改革只停留在表面和形式上，未能跳出这三个恶性循环圈。3）从1993年机构改革始，我国的机构改革基本走上正轨，从此确立的改革目标是适应社会主义市场经济发展的要求。最好的表征是，国务院机构数量呈现出一减再减的趋势，如从1993年改革前的86个到改革后的59个再到1997年的40个，最后为1998年的29个，机构精简率分别是31%、32%和28%。

2、党领导和党发动的政府改革模式：党的历史作用分析

检索我们党十一届三中全会以来的历次党代会和中央委员会全体会议的主要文件，我们很容易发现至少两个重要的改革理念：一是党领导的政府改革模式；二是党发动的政府改革模式。

无论是1940年代初陕甘宁边区政府系统的精兵简政，还是建国以后至今各次大大小小的政府机构改革，我国的政府改革始终坚持党的领导这一基本原则。表2是中国共产党十一届三中全会以来历次党代会和中央委员会全体会议文件中有关政府改革问题的主要内容一览表[2]。从十一届三中全会全党工作重心转移即提出以经济建设为中心到1992年邓小平南方讲话提出建立社会主义市场经济体制再到随后的社会主义市场经济体制在我国的逐步建立和不断完善，我国政府改革始终是坚持党的领导、遵从党的指导、围绕党的改革理念推进的。党的每一次大会都几乎要涉及政府改革问题，都要在这个问题上作出重要决定，以指导我国政府的改革。如表2所示，党的十二大、十三大、十四大、十五大以及十六大都将政府改革放在突出的位置，作为一件大事来抓。

该文原载于《江西行政学院学报》2003年第3期。

[1] 本文中，我们将“政府改革”与“政府体制改革”视为同义，下文以“政府改革”为主，偶尔出现“政府体制改革”也是依国内习惯而言。

[2] 本文以下的研究主要以十一届三中全会以来党的文献作为研究对象。

[3] 十届全国人大一次会议所通过的《国务院机构改革方案》无此内容。该“主要内容”为笔者所加。

- 作者： jxpa 2006年01月30日, 星期一 21:22　回复（0） |　引用（0）加入博采

陈洪生:行政文化：从结构到变迁

行政文化：从结构到变迁

陈洪生

[提要]行政文化的变迁是一个复杂难辨的过程。本文主要通过剖析行政文化的内部结构诸要素即行政物质文化、行政体制文化和行政精神文化在行政文化变迁中的作用以及它们三者的关系，以求探索行政文化变迁的一般规律。笔者认为，行政物质文化具有易变性与先变性特征，行政精神文化则具有保守性与传统性特征，而行政体制文化却介乎这两者之间。

[关键词]行政文化；行政物质文化；行政体制文化；行政精神文化；结构；变迁

{作者通讯} E-mail:chenhongshengcom@sina.com.cn

行政文化是伴随着行政的产生而事实上潜在的存在的。然而，直到上个世纪初，行政文化才因为行政生态学的诞生而日渐走入行政学视野。美国学者高斯的《美国社会与公共行政》(1936年)和《政府的生态学》(1947年)奠定了行政生态学的基础，标志着关于行政活动与文化环境相关性研究的开始。而后经过行政生态学界杰出代表雷格斯的系统阐述(其专著为《行政生态学》)^①，行政文化愈益受到人们的重视。行政学家们已经观察到行政系统与其生态环境存在着密切互动的关系。他们相信，要了解一个社会的行政行为，必须跳出行政本身的范畴，而从其社会背景中去了解，亦即从公共行政的政治、经济、文化、意识形态等关系上对公共行政进行研究。行政活动与文化环境的契合便产生了行政文化这一概念。所以，在雷格斯看来，行政文化只是整个社会系统的一个“附属文化”。

那么，具体而言，什么是行政文化呢？我国理论界在界定这一概念时主要有三种不同的见解：^{[1] [P274-275]}一是大行政文化概念。该观点认为，文化是人类在改造世界的过程中创造的物质财富和精神财富的总和，因此行政文化的概念就应该指涉的是“由国家行政组织的物质设施、组织制度和行政组织及人员所应共同具有的思想、价值观念、思维方式、心理状态、行为标准、生活方式等所整合的一种独特的文化模式”，它是“行政物质文化、行政制度文化和行政精神文化的有机结合整体”；二是小行政文化概念。该观点认为，文化是指人类的价值观念和行为模式，因此而来的行政文化仅是狭义的，大致相当于大行政文化概念中的行政制度文化和行政精神文化，即指“行政主体内在的信仰、价值观念、行政意识、行政理想、行政道德以及来自行政主体之外对其产生影响的行政原则、行政传统、行政习惯、行政准则等因素的综合体”；三是辨证综合概念。该观念认为，文化本质上是一种精神现象，但被社会存在所决定，是精神文明及其在物质文明中的投射，因此之故，行政文化是由行政物质文化、行政制度文化和行政精神文化三个层面构成，行政精神文化是其核心与主导，行政物质文化是其物质基础，而行政制度文化是其关键。

关于行政文化各种概念的界定，学者们的分析不无道理，但笔者更倾向于后者。说明这一点很重要，因为这是本文立论的概念基础之一。本文立论的另一个概念性基础就是关于行政文化的构成问题。尽管有人从行政文化的构成要素出发将行政物质文化、行政制度文化和行政精神文化这三者视为行政文化的功能，^{[1] [P285]}但笔者认为，从以上三个有关行政文化概念的分析中可知，无论是从大概念出发，还是从综合性概念出发，我们都有理由认为行政物质文化、行政制度文化和行政精神文化主要是指行政文化结构，而非功能。如果我们将行政文化比作鸡蛋，那么，蛋壳是行政物质文化，蛋清为行政体制文化，而蛋黄则是行政精神文化了。

本文对行政文化的变迁所作的尝试性研究就是建立在这样的行政文化及其构成的概念之上的。即从行政文化内部三个结构要素（行政物质文化、行政体制文化、行政精神文化）出发分析三者在行政文化变迁中所起的作用及其关联性。

行政物质文化

行政物质文化是指行政系统中的一切有形的物质实体(包括工作、生活设施，财力等)和科学技术，它保证行政组织存在和发展、开展行政活动并完成组织目标的物质基础，是强化行政能力、提高行政效率的必要前提。^{[1] [P286]}

在任何社会的行政文化中，物质的使用都是一个重要的部分。作为行政文化发达程度的外在标志，行政物质文化正是强调了行政文化的物质特征，并通过有形的物质形态表现出来。那么，行政物质文化怎样获得又怎样变化呢？

一般来说，行政物质文化主要通过以下途径获得：

1、积累。文化即社会习惯的并通过社会传递下来的行为模式的聚合体。每一社会群体的文化都是通过正式的和非正式的学习、语言、知识、习俗、信仰、习惯、传统、制度——一句话，都是通过社会经验的总体发展和维持下来的。^{[2] [P36]}行政产生以来，作为社会遗产一部分的行政物质文化通过人类世代学习、语言等社会经验方法而不断积淀下来。行政物质文化的这种积淀性特征，较之行政体制文化和行政精神文化更为显著。奥格本就曾表示，“一般来讲，物质文化比文化的其他方面更多地显示出文化的积累性。”^{[3] [P39]}行政物质文化的变迁很大程度上有赖于这种历史的积累性。积累愈丰富，变迁的速度就愈益加快。

2、生产。行政物质文化从根本上来说是基于自然科学之上的，是随着自然科学的发展而发展的。自然科学史业已证明，科学技术的每一次进步都会首先带来器皿文化的变革，同样也会毫不例外地在每个社会行政物质文化身上得到体现。从无到有的各种形形色色的行政手段、行政工具的涌现主要得益于自然科学的发展。可以说，科学技术生产了行政物质文化，如计算机的发明与应用带来了电子政府新概念的出现，这就是行政物质文化生产性特征的一个明证。

然而，科学技术的进步，不仅仅外化为物质形态，而且物化后还能深入影响人们的精神世界。换言之，科学技术带来行政物质文化的变迁，而行政物质文化的变迁又会进一步带动行政体制文化与行政精神文化的随后跟进。如公共行政中材料、能源和信息的广泛引进与运用，引起了管理行为方式、管理方法、管理思想、管理组织和理论的相应变革。这样的例子不胜枚举，譬如，信息高速公路的应用，不仅使政府管理公开化、合理化、简便化、民主化，而且还带来了政府机构重组与新的政府理念。

3、借鉴。与行政物质文化生产性特征密切相关，基于自然科学之上的行政物质文化还会因为很少有价值取向上的阻力而在全球范围内不同社会之间被广泛传播和相互借鉴。这是行政物质文化所具备的而行政文化中其他两种结构要素所不可比拟的优良品格。正因为行政物质文化传播提速、借鉴频繁，其变迁可能性相对另两种结构要素要大得多，其变迁速度也要快得多。

由此可见，相对行政文化其他两种结构要素而言，行政物质文化具有易变性和先变性特征。一方面，这种特征所能导致的最大后果是行政文化三要素变迁速率的失调，而另一方面，这种特征同时赋予行政物质文化引擎作用，即行政物质文化就像火车头一样不断带动行政体制文化与行政精神文化变化发展。

行政体制文化

行政文化的第二个层次的结构要素是行政体制文化。行政体制文化指“行政组织的机构设置、职权划分和规章制度，它是行政组织赖以生存和发展的关键”，^{[1] [P286]}因而可以被认为是人们对行政系统中行政权力、行政职能以及行政责任的实际构成与配置的态度取向。

行政体制文化是行政物质文化和行政精神文化的结合部。它一方面能够对行政物质文化的变迁作出敏感反应，一方面又是行政精神文化的凝结。因而，它的变迁不似行政物质文化那样来得迅猛，也不像行政精神文化那样变迁缓慢，而是介乎两者之间。

依据我们对行政体制文化的理解，我们将其分解为行政权力文化、行政职能文化和行政责任文化等几个视角来论。

行政权力文化 人们对行政权力及其配置的认识就构成了行政权力文化。有论者已充分证明了这么一个事实：1980年代以来国际公共行政改革主要源于对公共行政合法性信仰的危机。可见，行政权力合法与否及其信仰程度是行政体制文化乃至行政改革的首要内容。由于其服务性质，行政所涉及的公共资源的使用和公共利益的实现不仅需要行政权力合法，而且必须持续不断地保持人们对行政权力的充分信任和对政府的支持投入。换句话说，行政权力的构建必须具有建立在公众信任基础之上很强的合法性和支持力。

然而，行政权力意识的变化是一个历史的过程。人们对于权力合法性基础有一个从传统习惯型到超凡魅力型再到法理型认同的认识论上的转变历程。但不管怎样，就现代公共行政而言，行政权力理论上是人们普遍认同和服从的法律所给定的，即人民赋予了行政权力。可是，权力赋予与权力信仰不是一回事，不能等同。在现实的行政活动中，政府的实际作为的重要性已日益成为权力合法性信仰的基础。这又是一次权力文化的革命性飞跃。人们对行政权力的关注已经重点落到了政府作为与行政效率的身上。

行政权力合法性信仰程度是与政府作为及其效率成正比的。行政权力合法性高的政府在制定和实施政策等行政活动中所耗费的人力、物力相对地要少得多，也最容易克服困难和灾难，因而其行政效率必定是高的。相反，合法性低的政府往往只有通过强力才能勉强履行其职能。这时，行政权力已蜕变为一种以暴力为后盾的强制力了。这种蜕变势必加重行政运作的负荷，增加行政成本，进而降低行政效率，甚至遭致人们的公然反抗而严重威胁到政府的生存。

行政职能文化 简单地说，行政职能就是指公共行政机关通过实施行政行为以实现其行政权力的过程和功能，其本质是公共行政权力的行使。然而，行政职能不是恒定不变的，它往往会随着社会历史的发展而不断改变其配置方式，转变其运动方向，可见，行政职能具有流动性特征。

法国行政学家贝尔纳·吉尔内根据行政职能和中央与地方权力的分配情况划分出完全不同的四种行政职能模式：

1)完全的中央集权模式行政任务完全由国家中央政府来承担；

2)权力下放模式行使主要职能仍是由国家垄断，某些职能下放给地方承担，地方不只是执行者，也有决定权；

3)地方分权模式部分主要职能在确定的活动范围内交给有局限的地方行政机关，其领导班子则由民选产生；

4)权力转移模式某些主要职能的相应的决定权交由在等级上不从属于政府管辖的专门机构来实施。^[4]

吉尔内的四种行政职能模式为我们理顺中央与地方权限问题提供了四种理论假设。不仅如此，行政职能说到底就是解决一个“政府应该做什么”的问题，因此，事实上也存在着政府与社会、政府与市场分野问题。是社会多一点呢，或是市场多一点，还是政府多一点？不同组合就会形成多个不同的行政职能模式。事实上，一个国家该适用何种模式应该视各国特定国情而定。一般来说，分权或权力转移模式以及小政府取向模式似乎已经成为世界范围内行政改革的一种流行趋势，这也应该是我国当下行政职能配置中可取之策。

譬如，理论上说，一个“以政府为中心”的权威主义理性典范的行政文化难免会形成政府垄断包揽国家和社会事务的集权式行政管理体制，难免会形铸行政人员一种由“行政人员要与公众保持距离”的文化观念所引发的专制和家长式的高傲态度，并且容易使行政人员产生一种错觉即“行政不仅是为公众服务的机构，更是权力的体现，公共部门在本质上是不属于社会并且高于社会”。行政人员的这种高傲态度和错觉反过来更加强化了当下行政体制的稳固性。要是不能转变这种行政职能文化，我们将永远无法走出此种文化与集权式体制互动而成的恶性循环圈。

转变行政职能，是1980年代西方诞生的“新公共管理主义”理论的核心理念。这一理论把行政职能定位为“制定法律和规章制度、监督和执行法律和法规”，也就是说，政府应真正做到权力下放(或分散)，还权于社会，努力实现“小政府、大社会”的目标，从而使“全能政府”转变成为“有限政府”。

行政责任文化 行政责任就是政府在法理和道德方面应为和不应为什么以及相应的惩戒。在特里·L·库珀看来，行政责任是行政伦理学的关键。他将行政责任划分为主观责任与客观责任两个主要方面。^{[5] [P62-84]}他分析道：“客观责任源于法律、组织机构、社会对行政人员的角色期待，但主观责任却根植于我们自己对忠诚、良知、认同的信仰。”^{[5] [P74]}与库珀的分类相类似，就其依据和承担形式的不同，我们将行政责任分为法定责任和道义责任两种。法定责任为硬约束，其效力往往在于维持政府最低的行为标准，而道义责任则随意性强，往往因“人”而异，但其不可忽视地具有软约束力。可见两者相互补充，缺一不可，且法定责任更显重要。比如，要维持一个廉洁政府，光靠道义责任是不够的，因为人在本性上是自私的，没有法律约束机制，其欲望是会膨胀的。再如，在一个“家天下”的封建社会里，由于缺少法治、崇尚人治，行政责任多偏重道义责任。因而，行政上人际关系的归属性(或依附性)致使行政责任的追究每每为“人情”所宥。

因此，人们对行政责任的重视程度及对行政责任的态度与看法构成了行政责任文化。

政府应该肩负哪些责任呢?按照行政管理责权、职责一致的原理，应该说，政府有哪些权力和职能就相应地要负哪些责任。可见，行政责任涵盖面极其广泛。粗略地分，它主要包括财政责任、制订政策责任以及行政管理责任等。行政责任的追究目的就在于防止政府及其行政人员犯错误，从而实现社会价值的最大化。而在一个政府的行为当中，权力与责任脱节现象的大量存在以及行政责任追究的贫乏与软弱，表明该政府行政责任文化的严重缺损。这显然是现代行政文化所不容许的。

总之，行政体制文化是人们对行政权力、行政职能以及行政责任等结构要素的一套态度、信仰和情感。它的变迁体现在人们对行政权力、行政职能以及行政责任这三种分支文化的不同认识上。

行政精神文化

行政精神文化是整个行政文化有机体的神经系统和核心部分，它对行政管理活动的整个过程有着持久、深入的影响。^{[1] [P286]}行政精神文化实质上是指行政系统中行政人员在行政活动中所形成的一套行为方式和观念体系。它包括行政意识、行政观念、行政思想、行政理想、行政道德、行政原则、行政价值、行政传统和行政习惯等诸多要素。这些要素都留存在行政人员的主观意识领域之中，并在行政活动中表现为行政行为。

所有这些要素都又集中反映在价值观念体系之上。然而，价值体系变化缓慢却是众所周知的。格林斯坦和波尔斯比曾经指出：“在经济发展和社会变革的冲击下，制度机构方面的安排在占主导地位的价值体系的框架内作些调整，以适应新的情况。但是，中心价值本身变化缓慢‘或者根本无变化’。”^{[6] [P166]}改革是要触及价值体系的，否则就无所谓“改革”，充其量只是“改良”。从这个意义上说，行政改革实质上就是行政精神文化价值体系一定程度上的变革。然而，由于行政精神文化价值体系的相对稳定性，我们就不可能奢望行政精神文化一夜之间天翻地覆，而只能预见其变迁的长期性、曲折性和艰难性。

除开其价值体系相对稳固性之外，行政精神文化成为行政文化变迁的阻碍因素还有其自身所具有的保守性和惰性的一面。具体而言，一是因为行政精神文化是长期行政社会化的结果，是行政文化的世代积淀，其形成的过程漫长而缓慢；二是因为行政精神文化具有相对独立性，它并不一定与行政物质文化和行政体制文化同步运行，经常是行政物质文化变化了，甚至行政体制文化跟上去了，而行政精神文化仍然固步不前，不同程度地制约着行政文化的变迁；三是因为行政精神文化（如行政心理）是行政文化继承、再生的遗传机制，任何行政文化的继承和再生，都必须借助于行政精神文化这一遗传机制。这种遗传机制赋予了行政精神文化强大的惯性力和保守力^{[1] [P285]}。

现在一般都从心理学上解释保守性。行政精神文化的保守性或多或少地也有其心理学上的原因。“事实上，任何一种文化形式和行为的显现都有其心理的一面。”^{[3] [P95]}

传统是有其深刻的心理因素的。行政精神文化缓慢变迁所导致的严重的文化滞后性说明了行政精神文化更多地倾向于传统。 E·希尔斯认为，“传统是不可或缺的；同时它们也很少是完美的。传统的存在本身就决定了人们要改变它们。”^{[7] [P285]}然而，传统并不是可以自己改变自己的，它的变迁要有内部和外部两个方面的因素来促成。希尔斯认为，变迁传统的内部因素包括：1)理性化和修正；2)想象力；3)积极反传统主义的诱惑力。而其外部因素则有外来传统的压力、传统间的传播以及环境的变迁等等。^{[7] [P285]}倾向于传统的行政精神文化也可以通过希尔斯式的变迁传统模式来加以改造。

从变迁传统的内部因素来论。首先，在满意于绝大部分传统行政精神文化的情形下，理性化和修正不失为促使行政精神文化变迁的两大变革因素。理性化是使既定的问题在理性上更为充分。因而，尽管没有取代先前存在的行政精神文化，但理性化和修正通过改变人们对它的理解或者添加新的因素而确实改变了它。其次，虽然人类想象的能力分布不均匀，但人类的确具有想象力。传统的行政精神文化之所以强加于人，往往在于人们久已习惯的既定的文化形式而想象不出更好更新的文化形式取而代之。要冲破传统习惯的桎梏，必须充分发挥人类丰富的想象力。最后，人们崇尚原创性、科学主义和进步主义的“反传统”精神也有力地推动了行政精神文化的现代化进程。

从变迁传统的外部因素来论。首先，外来的行政精神文化某些方面明显的优越性使本土的行政精神文化得以顺利地接纳。而这种优越性又往往代表了行政精神文化一致的发展走向，如民主法治思想、人本主义精神等等。其次，行政精神文化在社会间相互传播过程中均会发生变化，从而产生行政精神文化输出和输入过程中多元性杂烩现象。这种异质性在雷格斯所谓的“棱柱社会”(即过渡社会)中显得尤为突出。最后，行政精神文化为了生存下来，就必须适应它们在其中运行并依据其进行导向的那些环境。无论是物质环境抑或是社会环境，它们都是变化的。环境的变化必然引起与之相关联的行政精神文化作亦步亦趋式的调整。

结论

行政文化的每一次变迁都标志着行政改革向纵深推进一步。行政改革的实践经验反复证明，若不改变传统的行政文化，公共行政改革就会因缺乏观念的支撑和理论的指导而终究流于失败。然而，从我们对行政文化结构要素的分析来看，行政文化本身是一个开放的系统，它内含着接受变化的潜力，并促发人们去改变它。尽管如此，行政文化的变迁是一个复杂难辨的过程。第一，行政文化的变迁，不仅受制于其周遭的行政生态系统即行政文化的外部结构，同时也不能忽略其内部结构的巨大影响力。第二，行政文化变迁并非是一个短期行为，它往往需要经过几年、几十年，甚至上百年的长时间延续积淀，才能取得一些实质性的突破。第三，行政文化变迁是一种螺旋上升性的无止境变化，因而难以替它寻找出一个终极目标。它总是随着客观的社会条件的变化而变更其目标。换言之，它始终只有下一个目标而无终极目标。尽管如此，本文从行政文化结构要素着手，试图别开生面地展现一幅行政文化变迁的图画：以行政物质文化为其基础，以行政体制文化为其关键，以行政精神文化为其核心，实现行政文化的现代转轨。

参考文献：

[1] 刘怡昌等.中国行政科学发展[M].北京：中国人事出版社，1996.

[2] 杰克·普拉诺.政治学分析辞典[M].北京：中国社会科学出版社，1986.

[3] 威廉·费尔丁·奥格本.社会变迁：关于文化和先天的本质[M].浙江人民出版社，1989.

[4] 贝尔纳·吉尔内.行政学[M].北京：商务印书馆，1995.

[5] 特里·L·库珀. 行政伦理学：实现行政责任的途径[M].北京：中国人民大学出版社，2001.

[6] 格林斯坦，波尔斯比.政治学手册精选（下卷）[M].北京：商务印书馆，1996.

[7] E·希尔斯.论传统[M]. 上海：上海人民出版社，1991.

该文原载于《行政哲学导论》郭济主编，黑龙江人民出版社2003年版，第195—205页。

①雷格斯曾从历史的层面上把行政文化的变迁浇铸为一种“熔合—棱柱—衍射”的变迁模型，并对这种模型的行政文化及其变迁作了深刻的剖析。这是一种主要从行政文化的外部结构入手对行政文化变迁进行研究的方法。

- 作者： jxpa 2006年01月30日, 星期一 21:12　回复（1） |　引用（0）加入博采

陈洪生:试析西方政治市场的理论缺陷

试析西方政治市场的理论缺陷

陈洪生

[内容提要]西方政治市场理论的兴起，无疑给政治学理论与实践带来了一场学科革命。然而，政治市场理论基础如经济人假设、民主理论、市场经济理念以及立宪主义却又受到来自西方内部无情的理论批判。政治市场理论正经受着一番剧烈的阵痛。

[关键词]政治市场经济人假设民主市场立宪

[Abstract] The thesis is mainly in explanation of the faults about the western theory of political market. With the upsurge of the theory of political market, a revolution into the political science has been brought. But As the reaction of the theory of political market in the reality, the faults on the theory of political market have been found and finally proved to destroy the ideal model on the political market. The reason is that the basic hypothesis of the political market such as the rational choice paradigm, democracy theory, concepts on the free markets, constitutionalism, etc. have been sternly criticized by the western themselves. The theory of political market suffers the disaster.

[Key words] political market, rational choice paradigm, democracy, free markets, constitutionalism

脱胎于公共选择理论的政治市场，与公共选择理论具有同构上的意义。用经济学方法研究政治领域为人们观察政治世界打开了一扇“全新窗口”，从而使人们能够洞察到与经济市场相类似的政治市场的可观察性和可计算性。这无疑给政治学的科学性增添了新的有力证据，同时，也为政治学研究带来了一场方法论上的革命。然而，政治市场理论发展至今，其理论基石如理性经济人假设、民主原则、市场经济与民主政体、立宪改革等却受到了严重挑战。本文拟就西方政治市场的理论缺陷作一浅析。

一、 对经济人假设的挑战

1． 经济人行为悖论

　　经济人是西方经济学关于人的经济行为的一个基本假定，也是公共选择理论的一个基本假设。经济人假设中内含的个人行为的基本动力是个人利益，行为准则是既定目标的最优化；经济人在理性追逐个人利益的同时，客观上会有效地增进社会利益。经济人受利己动机支配，为实现最大化自身利益，采取最优化理性行为导致的客观结果既有悖于利己理性，也有悖于“主观为己、客观为人“的社会效益。这就是所谓的“经济人行为悖论”。

　　最能说明经济人行为悖论现象的典型例子是“囚犯的两难困境”：假设囚犯A、B同时被指控犯有某一罪行，他们面临的选择只有招供或抗拒两种方式。检察官在他们彼此隔离的情况下分别告知，若两人都招供，每人判处十年监禁；若两人都抗拒，指控变为他们只是在一素不相识的罪犯作案时在场而判刑两年；若一人招供另一人抗拒，则招供者只轻判一年，抗拒者要重判二十年。现在，作为经济人，A、B该如何选择？对于A，不管B如何选择，自己选择招供将是理性的。因为若B抗拒，A将只被判一年而非两年；若B招供，A将只被判十年而非二十年。同样，对于B，理性的选择也是招供。这样一来，A、B从各自的利己理性出发选择招供这一理性行为的结果是两人同时被判刑十年。也就是说，利己理性的行为结果客观上有悖于利己理性本身。相反倒是A、B双方均选择抗拒这一违背经济人理性的非理性行为所得到的结果对A、B是最满意的（判两年）。

　　“囚犯的两难困境”形象地说明了经济人假设不能对此类现象给予合理的解释。同样，经济人假设也无法理解现实经济生活中市场主体之间的恶性竞争。这种恶性竞争有悖于竞争者的初衷。它表明，在一定条件下，个人最大化自身利益的理性行为不一定能达到最优化结果。斯密所论述的“看不见的手的幸运结果不大可能在所有社会环境里出现。‘囚犯的两难处境’这一例子用博弈论的语言说明了这个基本真理”。^（1）

2．对理性选择的批驳

经济行为中倘且如此，那么政治市场中经济人假设更要大打折扣。詹姆斯žWž西瑟在论及理性选择时对经济人假设提出了尖锐的批评。^（2）他认为：

1）即使在自由民主政体中，很多人对利益最大化假设实际上能说明多少政治行为提出疑问。他说，“理性选择的功利方法不仅受到了它能在多大程度上说明政策变化的挑战，而且还受到了它能在多大程度上描述它偏爱的机构——美国国会的行为的挑战”。^（3）

2）理性选择在运用利益最大化方面不能完全模仿经济学。这是因为，经济学具有一个单一的，所有利益在这里都有能互换的单位——金钱。而这一衡量单位能使经济学家设计一些可以涵盖整个经济活动范围的预测模式。而在政治中都不存在这样的共同单位，而可能是金钱或者选票或者权力。这种状况使政治学家只能预测不同领域中的政治行为的模式，而不能告知这些领域如何互联。

3）理性选择模式缺少经济模式所具有的那种规范含义的特征，这些特征包括：一是（基本上）每个人将自身利益最大化的动力有助于提高经济效益；二是在分配平等问题上，经济结果高效优于低效。而在政治市场上，我们不能假设个人对私利的追求产生了公利，我们也不能知道公利是什么。

3． 对交易范例方法的质疑

　　从经济人行为悖论到理性选择的批驳，我们能够窥见到政治市场经济人假设的某些弊端，由此引发而来的对经济生活与政治生活的认真比较，使人们又找到了经济市场与政治市场差异的证据，从而动摇了本来就受到怀疑的“用经济学方法研究政治领域”方法论的基础。

我们知道，无论是经济市场，还是政治市场，市场过程都是一个分配过程，即利用自由价格或通过自由交换的分配过程，而且同样是一种权威性分配。然而两者的运行还是有所不同：

1）经济市场是市场主体（政府、企业、消费者）围绕着私人物品的供给与需求所结成的关系体系。而在政治市场中生产和出售的不是在使用上互相排斥的私人物品，而是不具排他性的公共物品，是一些“公益”。因此为了解“需求”，必须经过集中个人偏好的程序。而经济市场却无须经由此程序。

2）对于个人来讲，经济市场反映迅速而且负责任，具有竞争性，不受强制性权利控制，不允许操纵并且不存在真正的垄断，而政治市场的特征却是强制性权力的垄断、有限选择，而且失败者必须接受胜利者想要的东西。所以说，“经济市场在他们看来是一致同意、没有强制关系的王国，而政治和政治市场依旧是存在强制的王国。”^（4）

　　由此可见，把政治市场喻为经济市场的说法显然是需要作某种程度上的修正的。

二、民主的困惑

民主，首先也是最主要的，是意味着人民的统治。然而，民主发展到今天，其所受到的批评却是来自于多方面的。哈耶克历数了当代民主的四大弊端：^（5）第一，民主政府拥有无所不包的权力，这是因为民主政府在形式上是由选民授权的，从而使它自信能够随心所欲地裁定任何事情。第二，民主政府还会不恰当地行使这种权力而且必然会这样。为了当选，政治家和政党就必须要取得多数的支持。这样，政治家或政党就有可能迁就一些不正当的要求，仅仅因为某一利益集团会拒绝表示支持。既然政治家的地位全靠这些集团的支持，更重要的是，既然民主政府有权给予各种特权，因而政治就必然成为迁就各种特殊利益的场所。这就自然引出民主政府的第三个弊端，即它的软弱性。哈耶克论证说，如果民主政府不置于法律之下，那它必然是一个软弱的政府。因为一个非法治的政府必然要使某些特殊的人口享受特殊利益，议会中的议员就必得按照那些特殊的利益集团的旨意来行事，否则他以后就当不上议员了。如果民主政府是由各种少数集团而非一真正多数来决定的决策系统，那么它一点也不民主，这便是哈耶克提出的第四点。从知识论上讲，哈耶克认为知识是由分散的个人掌握的，只有市场系统能够很好地利用分散的知识，任何规模集中知识的企图必然失败，即使当今的民主政府也不例外。

选举并非民主的全部。亨廷顿对此作了细致入微的分析，详细说明了自由民主与选举民主的分野。他说：

“自由民主国家不仅仅举行选举，而且还对行政权加以限制，还通过司法独立来坚守法治，还保护个人的表达、结社、信仰和参与方面的权利和自由，还尊重少数一方的权利，还为执政党制定对自己有利的选举程序的能力加以限制，还对任意地逮捕和滥施暴力加以有效地防范，还不实行新闻审查，并把政府对媒体的控制降至最低限度。在实行选举民主的国家，政府也许是通过相当自由公平的选举产生的，但是它们缺少那些在自由民主国家存在的保护权利和自由的许多制度。”^（6）

实行选举民主的国家未必是自由民主的国家。伊朗就是个很好的例子。伊朗实行选举民主，然而，它在其他某些方面却又表现得极为专制。如严厉压制对革命、对政权及其宗教领袖的批评，政府控制甚至无情审查新闻媒介，宗教少数派不断受到骚扰，等等。这样，伊朗就把竞争性的选举、制衡与原教旨主义镇压政策和大规模地侵犯个人权利结合起来。

　　亨廷顿还指出选举、公开、自由和公正是民主的本质，是无法分离的必须条件。然而，选举产生的政府也许低效、腐败、没有远见、不负责任，受制于特殊利益，无力制定出公共利益所需的政策。这些特征使这些政府不受欢迎，但不可能使它们不民主。

　　民选政府反而不堪众望？这到底是怎么啦？在扎卡里亚看来，问题的焦点仍然停留在民主这一根本之上。他表示了对民主强烈的不满。他说，“民主不再是令人尊敬的选择，它只是现代时髦的一个部分。因此，二十一世纪治理的难题很可能在民主政体的内部。”^（7）

　　以多数原则为基础的民主制是现代国家所采用的一种通用的决策体制。它较之于独裁或专制体制，无疑是一种巨大的进步和更合理的决策体制，因此迄今为止，多数原则投票规则被认为是现代社会政治生活中最主要的选举程序和方法。这是政治市场理论推崇备至的一个观点。然而，无论是在理论上，还是在实践中，多数原则投票规则却遇到了许多难题，出现了许多缺陷。

布坎南和图洛克在《一致的计算》中就提出了“多数主义”问题。所谓“多数主义”，就是将少数服从多数的投票规则奉为至上的圭臬，它将导致的一个后果是：凡是多数同意的公共选择都是合理与最佳的，由此导致对民主的滥用。

肯尼恩ž阿罗在他的《社会选择与个人价值》一书中，提出“阿罗悖论”：在选举的具体操作中假设三个投票者组成共同体对三种备选方案进行表决，就有可能出现循环的大多数，从而导致少数服从多数的规则自相矛盾，他认为消除这一矛盾只能依靠强制或独裁。在该书中，阿罗还提出了 “阿罗不可能性定理”。该定理表明了将个人偏好或利益加总为集体偏好或利益的内在困难。他认为试图找出一套规则或程序，来从一定的社会状况下的个人选择顺序中推导出符合某些理性条件的社会选择顺序，一般是办不到的。阿罗证明，简单加法不足以在个人偏好中排出一个一致的共同次序，这些个人偏好本身也是根据不同的标准而分类的，因而结论说，集体偏好取向并不能完全表现个人偏好也非个人偏好的简单加总。由此，阿罗感叹道：没有一种投票制度能以令人满意的方式沟通个人与集体，因而十全十美的民主政治是不存在的。

　　韦默和维宁在《政策分析》一书中指出，在直接民主制中固有的问题是周期循环或投票悖论和偏好显示是否真实等问题；而在间接民主制中，出现的问题是，被选出的代表由于其“经济人”特性而追求自身利益的最大化，而不是选民或公共利益的最大化，同时选民也难以对其实施有效的监督。

　　邓肯ž布莱克在《委员会与选择论》中提出的“中间投票人”定理说明了即使按照多数原则做出的决策也末必反映大多数人的偏好，解释了为什么多数选择最终使人们选择的政策成为符合“中间”选民之偏好的政策。

　　不仅仅如此，多数原则投票规则在实际运行过程中被证明实际存在损害民主基础的倾向。这样的情形包括：一是买卖选票，即投票者在得到足够的补偿之后投票赞成于己不利的议案，或者接受贿赂投票赞成对自己无关紧要的议案；二是互投赞成票，即投票者在投票赞成自己强烈偏好的议案同时，也赞成于己无关紧要甚至略有损害、而对另一投票者至为重要的议案，以换取他对自己强烈偏好议案的支持；三是投票悖论现象，即在运用简单多数票规则进行集体决策时，容易出现投票结果随投票次序不同而变化，大部分甚至全部备选方案都有机会被选中的循环现象；四是多数极权，即当过半数的投票人对公共产品偏好一致时，可能形成一个自然联盟以压制联盟外的少数成员。

三、政治市场两大支柱的动摇

　　法国学者阿塔利（Jž Attali）却对政治市场赖以建立的理论基础——市场经济和民主政体—— 给予了无情的抨击。^（8）他认为，民主政体与市场经济的联姻遭受三个基本缺陷的损害。

　　首先，市场经济和民主政体的指导原则不可能应用于大部分西方社会。

其次，这两种原则往往是彼此矛盾的，更可能互不相让地、而不是手挽手地前进。因为，（1）在民主社会，推销个人是最终目标，而在市场经济内，个人被作为一种商品对待——一个人可能因为缺乏适当教育、技能、某些身体特征或者教养而遭致排斥或抛弃；（2）市场经济承认并鼓励经济行为人之间的强烈的不平等，而民主政体要依据的是所有公民的平等权利；（3）市场经济抵制权力的地方化，反对参与者之间的联合，并鼓励利己主义，而民主政体依赖于政治责任的明确区分、各政党民众的联合，以及对我们的共同命运的普遍认同。民主政体需要能左右基于个人观点之间的妥协的讲台的政党，而市场经济依赖于彼此竞争的个人中心；（4）市场经济创造了一个流浪者的世界而民主政体只能适用于定居者（即仍需要维持边界）；（5）市场经济假定，所有经济行为人的自私行为的集成对团体说来是最有力的，而民主政体的假设是，对任何特定的团体来说，最佳结果将来自少数人接受多数人的决定。

　　第三，他们自身带有自我毁灭的种子。因为市场经济和民主政体各自依赖于选择的可逆性原则——无论是选择政治领袖、消费品、技术，还是选择文化倾向——这两者的结合不可能为某种持久的文明提供坚实的基础。他们鼓励其支持者走短期的利己主义道路，而不是走长期的共同利益之路。这种极不稳定的游牧心态正在恶化这种无论在经济上还是在政治上的自我动摇和自我毁灭的倾向。

　　在考察了世界各地的情形后，阿塔利认为市场经济如今比民主政体更有活力，市场经济战胜民主政体已成定局，最终结果是，“民主政体将消灭，被市场机制和腐败所取代。我们将具有一种市场专政，一种没有强有力的民主制度充当抵消力量的‘粗鲁的市场’。”^（9）

四、立宪改革的困境

　　政治市场的建设者们无疑都是立宪民主主义者。在面对诸如此类的民主困惑之时，他们所能找到的出路一般是回到立宪改革（或称“宪法革命”）的老路上来。他们认为，代议制民主政治是上个世纪为适应产业革命初期的政治需要制定出来的，自那时以来，它没有多大改进，而这种政治技术所包含的根本的内在不平衡性使国家的增长只能损害市场和公民社会。布坎南曾经在其《自由的限度》中表示，我们的时代面临的不是经济方面的挑战，而是制度和政治方面的挑战。可见，现代西方民主政治存在着自我毁灭的因素，应该发明一种新的政治技术和新的表示民主的方式。

　　然而，改革不是一帆风顺的。布坎南列举了至少三种反对立宪改革的根源：^（10）一是反对改革的人们“对改革的潜意识评价中的保守性”；二是对立宪的愚昧无知；三是“出自直接利益上的经济私利”（即从既定的规定中获得好处）。

　　我们业已证明，政治的一个功能是建立规则，而且立宪的观点很自然地从作为交易范例的政治中出来，因此要进行立宪改革，改善政治，就必须对规则进行改革，因为政治竞争是在规则结构中进行的。

　　那么，立宪改革的目标是什么呢？政治市场建设者们认为，既然比起“专制政府”，民主极少能够实行自我约束，那么剥夺导致政府进行干预和管制的权力和资源便是必要的。因此，通过缩小政府的范围、规模和活动，通过使大多数经济问题脱离政治范围，从而使分配非政治化以实现重塑民主政府。因为当政治被限于只担负少量的并有明确规定的任务时，是不可能有严重的掠夺性的。另一方面正确的经济政策必须通过使它成为宪法的一部分来强行实施。^（11）

　　扎卡里亚也认为，民主是需要自由和公正的选举的，否则，会陷于专制的泥沼。而对政府的判断是根据与宪政自由主义相关的标准作出。由此他提出了繁荣宪政主义主张。在他看来，宪政主义又是为了防止权力集中和滥用职权而设计的一整套复杂的制约和平衡的制度。要达到这一切，并非简单地列出一系列权利就行，而要构建政府无法侵犯这些权利的制度。^（12）

　　阿塔利似乎持有不同意见。他提出了一个避免“市场民主”即将崩溃的方法，那就是：“就我们自己来说，西方应该改善和强化民主政体，以便实现与市场力量的平衡。为实现这一点，在实行法制、支持教育原则、确保社会公正和工人参与公司决策，以及领导反对腐败和毒品经济的斗争方面，我们必须鼓励一种新的政府作用。”^（13）

　　林德布洛姆却走了一条折衷主义的道路。他在论及市场和民主的关系时，提出了一种“多头政治”模式。^（14）他认为，多头政治毫无例外都是市场制度。无论是多头政治还是市场制度都是对“公共”决策的大众化控制的方法，然而多头政治优于市场因而可能取代市场。他明确表示，（1）人们保证自由和平等的方式就是多头政治，这时多头政治成为手段，自由平等则是目的；（2）多头政治是约束而非动员权威的规则的制度。多头政治致力于建立一个权力分离和防止巨大的权威集中在一个人或组织上的政治制度，鼓励极端的多元主义；（3）多头政治能够维持集体内部的安宁，因为它推动了个人目标追求的多样化。

众说纷纭，莫衷一是。立宪改革似乎成了一只迷途的羔羊，无所适从。政治市场理论正经受着一番剧烈的阵痛。

注释:

[1] 保罗žAž萨缪尔森.经济学（第12版）[M].北京:中国发展出版社，1992.924.

[2] [3] 詹姆森žWž西瑟.自由民主与政治学[M].上海:上海人民出版社,1998.90-100.97.

[4] [11]刘军宁.直接民主与间接民主[M].北京:三联书店,1998.134.139.

[5] 霍伊.自由主义政治哲学[M]. 北京:三联书店,1992.157-178.

[6] 亨廷顿.第三波——20世纪后期民主化浪潮[M].上海:三联书店,1998.6.

[7][12] 扎卡里亚.非自由民主政体的崛起[J].现代外国哲学社会科学文摘（沪），1998(10):22.18—22.

[8] [9] [13]阿塔利.西方文明的崩溃：市场和民主的限度[J].现代外国哲学社会科学文摘（沪），1998(8):21-24.23.24.

[10]詹姆斯ž布坎南.自由、市场与国家[M].上海:三联书店,1989.80-84.

[14]查尔斯ž林德布洛姆.政治与市场：世界的政治——经济制度[M].上海:三联书店，上海人民出版社，1995.235-241.

该文原载于《江西师范大学学报》（哲学社会科学版）2003年第5期。

- 作者： jxpa 2006年01月30日, 星期一 21:09　回复（0） |　引用（0）加入博采

龚培兴/陈洪生:社会讨论决策制度在中国的可行性分析

社会讨论决策制度在中国的可行性分析

---- 一个关于社会公众的问题

龚培兴陈洪生

[摘要] 笔者认为，就社会讨论主体---社会公众而言，社会讨论决策制度的可行性通常应该建立在以下三个基本假设之上：1）社会公众理应具备参与社会讨论的资格；2）社会公众事实存在参与社会讨论的合法途径；3）社会公众必须具备社会讨论的参与能力。本文也正是从这三个基本假设出发，分析、论证了社会讨论决策制度在中国十分必要而且可行。

[关键词] 社会讨论决策制度中国社会公众社会讨论参与能力

胡伟在其著作《政府过程》中对中国的决策过程作了如是描述：

“纵观当代中国的政府过程，群众性利益表达以及在此基础上的利益综合对于宏观决策的影响是比较小的，这是由于群众性利益表达的渠道还不够畅通，更重要的则是因为当代中国是按照党的群众路线原则进行决策的，单纯自发的群众性综合在整个决策过程中所占的比重不大，更多的利益表达与综合是由权力精英和地方各级政府官员进行的，其中包容了相当大范围的社会公众的利益要求。此一状况是由当代中国的宪政体制和决策机制所决定的，即当代中国的政府过程主要不是以群众性的利益表达和综合作为动力，而是以党政官员走群众路线的方式来综合民意为基础。这是当代中国利益表达、利益综合和政策制定的一个特点。”^[1]

这样的现实既存的决策过程，从政策科学的角度来看，至少存在以下几个缺陷：

1、从决策结构体系来看，现代化的决策体制形成了由信息系统、参谋（智囊）系统和决断系统三者所组成的一个三环套统一体，其中心是决断系统，围绕它的是参谋（智囊）系统，最外一圈是信息系统。群众性利益表达应从属于信息系统，而政策制定者即权力精英和政府官员则是处于决断系统的位置。两者各司其职，才能保证决策正确。中国决策体制中事实上存在的利益表达、利益综合和政策决定三者的重合显然有悖于现代决策科学原理。

2、这种决策状况表现为一种“强国家——弱社会”的决策模式，反映着国家承担了广泛的社会职能，国家因此要承担因可能出错而造成的全部责任。这种决策模式，没能提供一种国家与社会共担决策风险的机制，因而也就没能从根本上提供一种保证政治决策准确无误的机制。

3、从决策者“按党的群众路线原则”进行决策这个视角来看，决策者自始自终是主动的，群众则缺乏主动性。群众路线充其量是决策者的一种工作方法和决策原则，而非民主参与决策的一种制度设定。工作方法和制度规范是有本质上的区别的。决策过程中群众路线的决策原则的不遵守，也只不过是决策者工作方法不当的问题。群众性利益表达与综合最终难以得到制度的保证，这明显有悖于决策民主的原则。

建国以后，“大跃进”、“文化大革命”等决策失误的教训是极其沉重的。万里就曾表示过，在中国，决策的失误是最大的失误。^[2]那么，问题出在哪里呢？答案似乎是中国的决策过程缺乏公众参与决策的机制。正如许多学者指出的那样，多数人的意见不能保证产生最好的结果，但它一定能保证避免最坏的结果出现。因此，要走出这种决策体制的藩篱，克服其缺陷，根本的出路就在于：引入民主决策的机制，建立社会讨论决策制度。

所谓社会讨论决策就是指国家体制之外的个人及社会组织和团体（以下统称为社会公众）就国家的重大决策问题进行分析论证，交换意见，而后提出各自政见供决策者（尤指政府，有时包括执政党）决策时参考且必要时与之商议的民主决策形式。^[3]该定义至少包括以下几个要义：1）社会讨论决策顺应民主政治的发展要求，体现了社会公众最广泛的政治参与；2）社会讨论决策是在社会公众具备参政能力条件下的政府主导型决策模型，即重大决策问题经社会讨论之后再由决策者进行决策的模型；3）社会讨论是社会公众自下而上传达决策信息的参与行为，实质上是一种意见参与；4）社会讨论是社会公众通过制度性参政途径合法参与政策讨论的活动，具有规范性、合法性特点，因而不至于产生社会不稳定的问�

江西公共管理评论

关于作者

日历　年月日

快速登录

搜索

快速浏览

最新文章

文章索引

在线留言

最新评论

信息网站

学术网站

同盟网页

访问统计：
文章个数:17
评论个数:9
留言条数:1

江西公共管理评论

文章

陈洪生:政治制度文明的建设方略：历史传承、制度借鉴与创新

陈洪生:政治市场：一个作为概念与研究方法的政治术语

陈洪生:政府效率：现状、评估与提升

龚培兴/陈洪生:政府公信力：理念、行为与效率的研究视角——以 “非典” 防治为例

陈洪生:政府改革：党的作用与贡献——一项对党的有关政府改革文献的经验性分析(2)

陈洪生:政府改革：党的作用与贡献——一项对党的有关政府改革文献的经验性分析(1)

陈洪生:行政文化：从结构到变迁

陈洪生:试析西方政治市场的理论缺陷

龚培兴/陈洪生:社会讨论决策制度在中国的可行性分析

江西公共管理评论

关于作者

日历 document.write(d.getFullYear());年document.write(d.getMonth()+1);月document.write(day)日

快速登录

搜索

快速浏览

最新文章

文章索引

在线留言

最新评论

信息网站

学术网站

同盟网页

访问统计： 文章个数:17 评论个数:9 留言条数:1

江西公共管理评论

文章

日历　年月日

访问统计：
文章个数:17
评论个数:9
留言条数:1